美國的財與政

美國地方政府是一個數量龐大、種類繁多、互不隸屬、功能各異的“百納被”式的多樣化體系，并且與市場經濟的“小政府、大社會”模式相適應，實現了政府管理的“扁平化”和管理的高效率，其中緣故耐人尋味。

一談到地方政府，人們自然而然地會想到我國的省(市、自治區)、市(地區)、縣(市)和鄉(鎮)政府，以此推斷，人們自然也會把美國聯邦以下的州、郡縣和市政府當作地方政府。到了美國以后，筆者對美國的地方政府作了深入了解。

別具一格的財與政

美國在行政體制上實行三級政府，即聯邦、州和地方政府，州政府相當于我國的省、市、自治區政府。地方政府，即郡縣和市政府相當于我國省以下的市、縣、鄉政府。

美國的地方政府有特指范圍，州以下的郡縣和市政府才是地方政府。美國為何又分郡縣和市政府?郡縣和市政府之間又是什么關系?這是筆者到美國后感興趣的話題。

美國地方政府郡縣和市主要是地理上的關系，沒有行政上的隸屬關系，市在郡縣的范圍內，不歸郡縣管理，各管各的。有些美國的縣和市下面還有鎮和農村地區，這些統稱地方政府。美國的各級政府都有充分的管理權限，美國的法律規定，只要轄區內的居民達到一定的人數，經過全民投票，多數同意就可以設市。美國市的概念也是不一致的，大的可以很大，像紐約市；小的可以很小，幾萬或十幾萬人口，相當于我國的鄉鎮。美國郡縣下可以有市，甚至有幾個市，也可以沒有市，市范圍內的公共事物歸市管轄，郡縣不管，郡縣主要管轄市以外的區域，當然，一些小的市，不一定都要設立警察、消防等公共機構，可以委托郡縣管理。

美國的地方政府和州政府主要是財政上的關系。美國在財政上實行比較徹底的分稅制，每級政府都有稅收立法權，每級政府財政都有自己獨立的收入來源，如聯邦政府以個人所得稅、社會保障稅為主；州政府主要以銷售稅為主；地方政府主要以財產稅為主。和我國不一樣，美國上下級政府之間財政收支上是單向的，沒有下級政府向上的收入上繳，只有上級政府向下的轉移支付，即州政府和地方政府沒有收入上繳的義務，州政府卻可以得到聯邦政府的財政轉移支付，地方政府可以得到州政府的財政轉移支付。當然，州政府和地方政府出現財政危機，也只能通過加稅和削減開支來自求平衡。

美國實行的是“小政府，大社會”的管理模式，地方政府不是萬能的，美國地方政府范圍內還有不少非贏利的民間組織，包括基金會、慈善籌款協會等公益類中介組織，也包括社交聯誼、互助合作、業主和專業協會等互益類組織，還包括私人創設的學校、醫院、研究機構等服務類組織。這些民間組織也承擔一定的社會管理職能。一些地方政府主要管理公共安全、消防、垃圾處理、郵政、電力等公共服務項目和設施的建設維護。有些公共服務，如休閑娛樂健身、停車服務、步行橋梁建設和維護、各種慶祝活動等則由各類協會等民間組織來承擔。這種管理模式，社會管理精細，政府的管理成本卻低，機構精簡而高效。

美國地方政府還有一個特例，美國的基礎教育，即中小學教育和學前教育，采取學區教育管理模式。學區是根據行政區域和學校類別劃分的教育行政管理單位，學區按地域劃分，而不以行政隸屬劃分，每個州根據地理位置劃分許多學區，教育教學事務由學區委員會根據當地情況自己決定的教育管理模式。各學區均獨立對州政府教育部負責。聯邦政府行使有限的協調和服務的行政職責，州政府教育部負責制定所有的課程規劃和全州的教育發展計劃，絕大多數的教育法律是由州政府制定的，州政府擁有對教育絕對的管理和決定的權利，州政府和地方政府承擔主要教育資金的投入任務。

行政成本為何低

在美國聯邦、州和地方三級政府中，地方政府之所以管理機構比較精簡，和市場經濟的“小政府，大社會”模式相適應，實現了政府管理的“扁平化”和管理的高效率，這與美國健全的法制和依法辦事的行政體制是分不開的。

美國作為聯邦制國家，實行三權分立。國家的立法、行政、司法三種權力，分別由議會、政府、法院獨立行使，議會是立法機構，政府是行政機構，法院是監督機構。美國各級都有強大的議會，議會的議員由選舉產生。美國的議員是專職的，在議會上班并有專門的辦公場所。

我們在舊金山市政府公務活動期間，正好碰上舊金山市議會開會，感受到了地方議會辯論的氛圍。據當地美國人介紹，美國地方議會的議員每星期的前三四天，在地方議會上班，討論地方的立法和公共事務；后一兩天回到選區調研和處理公務。而美國的地方政府是行政機構，主要職責是將議會的議案付諸實施，政府職能的有限性，從而確保了地方政府機構的精簡。

在美國地方政府機構中，規劃局是最重要的機構之一，地位和規格高，一般直接歸市長領導，有些地方政府的規劃局長還是副市長兼任。美國政府是超前制定規劃的，十年的、二十年的，甚至有些方面五十年后的規劃都提前做好，可以說是“超前規劃，分步實施”，很少出現“一個政府一個規劃”或“一屆政府一個規劃”的問題。政府只要根據財力的可能，實施施政綱要，從而保持政策的連續性和發展的可持續性。

美國的各級政府都是民選政府，包括總統、州長和市長，民選政府需要對選民負責。每個美國國民對公共事務都有民主發表意見的權利，地方政府一些大的公共事務都要聽取選民的意見，要全民投票。選民的參政議政意識強，有些選區和學區的公共事務由學會、理事會等民間組織直接管理，這些都減輕了地方政府的管理事務和財政開支。

美國是以基督教為主的國家，誠信是教徒的宗旨，也是市場經濟的宗旨。在一個誠信的國度里，政府和國民都要講誠信，要遵守信用，按規則辦事，政府要對選民負責，要信守諾言；有了誠實守信的社會基礎和健全的信用制度，政府的施政不易出現“政令不暢”的現象，政府的管理成本自然也就低。