十九大以來國家審計發展對內審工作的啟示思考

李光獻

引言

一、國家審計和內部審計制度關系

新中國內部審計規章制度的建立與國家審計規章制度并存，并在審計機構的直接推動下逐漸形成了發展趨勢，關系的建立經歷了四個環節:

一是將內部審計作為國家審計管理體系（1983-1989）的組成部分。1983年8月，國務院辦公廳批準了《國家審計署關于審計工作若干問題的請示》，標志著我國建立了內部審計制度。1985年12月，我國第一部關于內部審計的行政法規《國家審計署關于內部審計工作的若干規定》出臺，明確規定內部審計是國家審計管理體系的組成部分。1988年《中華人民共和國審計條例》的頒布實施，推動了內部審計工作的發展趨勢。

二是對內部審計業務流程（1989-1998年）進行具體指導和監督環節。1989年《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱原規定）確立了內部審計的基本制度，確立了內部審計是我國審計管理的有機組成部分。1994年8月，《中華人民共和國審計法》第29條要求在法律法規中建立內部審計制度。同時，也為審計機構在內部審計工作中的業務流程提供了具體的指導和監督。依法貫徹落實《審計法》的要求，1995年國家審計署以1號令對原要求再次進行了修改，明確提出內部審計是單位和企業進行的內部監督，內部審計的對象包括組織架構、工作職責、管理權限、審計日常任務、工作程序、職業道德、審計機構對內部審計的具體指導和監督崗位職責等，對內部審計提出了全方位的實際要求。

三是國家審計對內部審計工作的間接、具體指導和監督。充分利用內部審計有效性環節（1998-2018）。根據1998年國務院機構改革條例，國家審計署對內部審計業務流程和監督職責的具體指導委托我國內部審計研究會，負責內部審計工作的管理、具體指導和監督工作。2003年國家審計署第四號令再次修改了原要求，確立了內部審計研究會的法律法規影響，要求研究會接受審計機構的具體指導、監督和管理辦法，同時建立內部審計機構。按規定接受審計機構對內部審計業務流程質量的定期檢查和評估。2014年10月，國務院辦公廳《關于加強審計工作的意見》規定，要充分發揮內部審計的有效性，完善內部審計工作。2015年12月，中共中央、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》明確提出“到2020年，基本形成與我國治理體系相適應的審計監督體系”。

四是指導監督范圍，重視監督合作產生環節（2018年至今），即審計機關進一步完善內部審計的具體指導和監督，充分發揮監督作用。內部審計的有效性，產生了審計監督合作的環節。2018年1月，《審計署關于內部審計工作的規定》（2018年國家審計署令第11號，以下簡稱《規定》），明確新時期內部審計的重要職責，建立健全國家審計對內部審計工作的具體指導和監督，強化內部審計實效應用。從《審計署關于內部審計工作的規定》的多次修訂和新規章制度的出臺可以看出，現階段國家審計不僅加強了對內部審計工作的具體指導和監督，同時，審計監督的齊頭并進，既是黨中央、國務院辦公廳明確提出的內部審計新任務，也是建立內部審計制度的結果，融入我國治理體系和治理法規的審計監督體系。

二、國家審計與內部審計聯動

(一)國家審計與內部審計形成監督合力的必要性

為融入新形勢下的新規，國家審計與內部審計整合審計資源，充分發揮監管協調的有效性，具有現實意義。

一是要合理完成審計全覆蓋。為緩解全面審計覆蓋總體目標的完成與審計相對有限的精力之間的分歧，以及審計機構工作職責擴大后審計監督目標的廣泛性。審計機關必須高度重視，充分發揮內部審計的工作效率，在整合內部審計資源、整合內部審計能量、提高內部審計有效性應用的基礎上，不斷拓展審計監督的深度和廣度，合理完成審計全覆蓋的總體目標。

二是加快轉變內部審計職責。為全面貫徹落實《規定》，公司及所屬單位被授予落實國家重大政策執行情況、生態資源投資管理和綠色生態環境保護義務執行情況、境外機構、境外財產和海外經濟活動等企業內控管理十二項審計職責。內部審計要圍繞黨和政府重大決策部署和企業中心工作，盡快轉變工作目標和工作方式，大力加強制度、工作能力和信息化基礎建設。與管理層等密切配合，完成“全國審計一盤棋”，確保履職盡責。

三是推動我國治理體系和治理能力現代化。作為黨和政府監管體系的重要組成部分，審計機關在全面整合現行政策跟蹤審計、經濟責任審計和財政審計方面是主力。同時，明確提出維護社會經濟安全的宏觀管理防范措施；內部審計作為企業加強內部監督的重要途徑，是審計監督管理體系的基礎，也是我國治理體系的關鍵環節，需要全程監管，加強內控，防范經營管理風險，協助企業審計，配合國家審計做好正常“經濟”工作。推動經濟高質量發展，完成中國治理體系和治理能力現代化的服務保障。

（二）國家審計與內部審計形成監督合力的可行性

國家審計與內部審計密切相關。其目標的一致性、相關性的合理化、各自特征的合理化、各自特征的多樣性，使得監管協調成為可能。

目標的一致性是兩者密切合作的基礎。國家審計和內部審計各司其職，完成保持經濟高質量發展、推動我國治理體系和治理能力現代化進程的總體目標。

兩項相關決策有合理合法性。根據《審計法》和《審計法條例》的要求，內部審計工作應當接受審計機構業務流程的具體指導和監督。可見，國家審計和內部審計涉及法律規定的具體指導和監督。同時，審計機構的審計目標主要是內部審計單位的一級和重點二級單位，而內部審計的審計目標包括企業的各個層面，兩者審計目標的耦合關系，促進了監管協調的合理化。

根據各自的特點，確定合作可以實現互利共贏。根據崗位職責要求，國家審計負責國家財政收入和對相關經濟活動的真實、合理、合法、經濟效益實施審計。這是一種外向型監管，強調政策的精準執行和事后監管，具有針對性、及時性、間歇性等特點；內部審計對公司生產經營主體活動、內部控制制度和風險控制實施。提出個別客觀的監督、意見和建議，促進制度整改的完善，增強使用價值。它是一種內向性監督，以風險為導向，注重事前預防、事中控制、事后檢查的多方位監督，具有完整性、實用性和連續性的特點。

總的來說，國家審計和內部審計產生監督協調，審計監督合作的產生和運用，有利于發揮審計監督的有效性，對完善我國審計監督管理制度至關重要。提高審計監督的綜合效率具有關鍵的現實意義。

三、面臨的主要問題

（一）國家審計對內部審計工作具體指導和監督的具體辦法仍需創新

現階段，審計組織對內部審計的具體指導和監督，如審計計劃重點、全面審計的范圍、審計機構采取的方法等，不夠靈活有效。整合審計監督資源、共享資源的審計實效，必須再次創新理念，敢于實踐活動，不斷探索分類指導和監督方式，發揮專業力量，為審計創造有利條件。

（二）自律機構作為內部審計與國家審計之間的橋梁作用沒有得到充分發揮

內部審計作為企業管理人員管理和決策的監督機制設計，對內控管理的規范化、風險管控的常態化，具有不可替代的作用。在實踐中，不同省份、地區、企業內部審計的有效性差異很大，仍有一些企業沒有及時了解內部審計的必要性，此外，內部審計人員的專業能力尚未完全適應新要求，內部審計的方法有待完善。

（三）內部審計未充分發揮作用

內部審計研究會作為自律機構，為會員提供貼心服務，加強內部審計工作的推廣和策劃，與世界各國的業務流程進行溝通交流，充分發揮現代內部審計的核心理念。實踐活動的引領者和智力支持者的作用，推動了我國內部審計工作的科學發展觀。自2016年我國內部審計研究會與國家審計署掛勾以來，區域內部審計研究會也相繼掛了勾。但是，一些研究小組近年來一直無法充分利用橋梁的功能。控制審計機構不能及時掌握與國家審計有關的重要信息，對審計機構的業務流程缺乏具體指導。

上述問題的存在，影響國家審計與內部審計監督合作，也說明兩者的監督合作必須是一個從思想認識、理論基礎到實踐活動漸進的全過程。同時，在產生監管合作的全過程中，由于兩者工作職責定位精準、審計依據和工作標準不同、信息不對稱、員工素質差異等問題。國家審計需要在風險分析、評估和控制過程中及時溝通，以減少兩者密切合作的阻力。

四、國家審計與內部審計形成監督合力的路徑策略

（一）依法完善指導監督方式方法，實行分類指導

為確保審計機構按照法定的工作職責、管理權限和程序，以及兩者產生監督合作的具體方法，對內部審計工作進行具體指導和監督，有必要從國家和地方政府兩個方面來制定。出臺相關管理制度，健全完善相關合作互助制度，協調處理推進監管協調中的疑難問題。審計機關采取現場指導、專題研討、業務流程交流和審計技術方法營銷推廣等多種方式，逐步完善專項指導標準。指導內部審計流程，同時靈活運用派出審計局日常監督的優勢，按規定即時掌握內部審計機構的工作狀態；整合專項派出機構實施新的審計項目，對被審計企業的內部審計工作開展專項整改或抽查，為提高內部審計工作質量和水平奠定基礎。

（二）統籌實施審計項目，實現審計全覆蓋

審計機構密切關注審計工作的各個細節，在制定審計項目實施方案前與內部審計人員進行溝通，了解現場自然環境、機構運行步驟、運行狀況、財務內部控制運行狀況。審計機構應當抓好內部審計發現問題的整改情況，基本確立審計計劃的范圍和重點。在制定新的項目實施方案時，首先與審計溝通審計時間、審計范圍、審計程序、審計人員配備等。在確保財務審計獨立的前提下，在相互合作的領域達成共識。

綜合考慮審計機構的審計計劃和公司的中心工作，完善內控審計工作計劃，確定監督工作的內容和重點，與財務部商討重點審計計劃的部署。審計組織聚焦領域和問題，不斷完善審計計劃和審計重點協調機制。參照審計機構“兩個一體化”的思路，全面部署相關新的審計項目和審計制度方法，在協同審計計劃中同時進行各級審計或內部審計，如國家審計對被審計企業的總部和重點二級單位負責，內部審計對三級及以下企業負責，分工協作，內外部協同，合理完成全面審計覆蓋的總體目標。

（三）建立健全審計成果共享機制，推動問題整改

審計機構應繼續探索國家審計與內部審計的合作模式：打造內部審計人才資源庫，根據不同專業匯總內審員名冊，配備具有相應專業技能的內部審計人員參與。有針對性地進行審計。內控審計人員必須掌握財務審計機構的程序和規范，運用信息技術提高業務能力；審計機構將配合相關行業監管機構的內部審計機構，對發現的問題進行處理，討論重點關注的問題，協同審計。做好本職工作，統一制定、統一規劃、統一執行、統一反饋、統一監督等，或者分級授權委托。內部控制審計機構承擔部分財務審計日常工作，有效運用內部審計的資源，開展平行內部審計或交叉內部審計，產生互補協同效應，減少重復審計，消除管控盲點。此外，在審計項目實施的全過程中，國家審計重點關注難點和難點審計，在數據信息和信息內容財務審計方面具有優勢。內部審計擅長風險導向的財務審計。兩者有機統一的審計有利于事前管控，可以提高審計效率。

（四）探索建立審計力量協同機制，優化資源配置

為提高財務審計效率，資源共享是管控協同的關鍵體現。財務審計機構根據內控審計資料申請備案制，綜合分析內控審計發現的問題、工作成果和整改情況，對整改的實際效果進行審計，優化對內部審計工作方向和總體目標的具體指導和監督，并反饋意見及時向內部審計機構提交內部審計結果應用情況和完善建議書，從而產生“閉環”的控制效果。內部審計機構負責跟蹤督促企業積極整改審計機關發現的問題，對問題進行改正并推陳出新，以改進后的要求監督管理其他企業，避免因重復審計而引發的問題。對于拒不整改、延期整改或整改后風險仍較高的企業，審計機關將加大督促整改和公告范圍，進行審計的同時也兼任了監管的工作，提高審計整改效果。因此，國家審計與內部審計資源共享，利用兩者的審計結果，實現監管效率和經濟性的最大化。

（五）加強國家審計、現場主管機構、崗位自律機構的共同努力，完善合作體系

根據《規定》，審計機構應以行業工作流程和資產特點為依據，與主管機關制定專業的內部審計實施意見和工作指引，對內部審計進行分類指導，即時溝通監督管理結果，便于各部門之間的配合。同時，審計機構應完善內部審計研究委員會現行政策和業務流程指導，明確提出基于關鍵內部審計的實際規定，推動研究委員會聚焦關鍵內部審計。在我國，及時反饋內部審計工作，做好內部審計相關業務流程咨詢、學術論壇討論、評比頒獎等工作，使內部審計研究學會真正成為推動與國家審計和內部審計合作的中堅力量。