金融支持創新型中小企業的德國實踐及借鑒

□ 國務院發展研究中心金融研究所“金融支持科技創新”課題組

一、開發性銀行發揮撬動作用

德國復興信貸銀行（Kreditanstalt für Wiederaufbau，以下簡稱KFW）成立于1948 年，由德國聯邦政府和州政府分別持有80%和20%的股份，是一家開發性銀行。20 世紀90 年代特別是21 世紀以來，KFW 通過發放優惠利率貸款、組建投資基金等方式優化政策職能，對支持德國創新型中小企業發展發揮了撬動作用。

（一）發放差異化貸款，支持創新型中小企業融資

《德國復興信貸銀行法》對KFW 的政策性功能與任務進行了界定，其中明確包含支持“中小企業和初創企業”“技術進步和創新”融資。2019年KFW 投入中小企業（含個體戶）領域的資金約為360 億歐元，接近其全年總投入（773 億歐元）的一半。2020 年，為支持受疫情影響的中小企業，KFW 總貸款額度進一步增加至1353 億歐元①資料來源：作者根據 KFW 官方網站（https://www.kfw.de/kfw.de-2.html）數據整理測算。以下如無特殊標注，所有數據均來源于相關機構的官方網站。。

KFW 在為創新型中小企業發放貸款時注重提供差異化產品。例如，針對經營時間不超過三年的初創企業提供“歐洲復興計劃（European Recovery Program，以下簡稱ERP）創業貸款”，單項支持金額不超過100 萬歐元；針對有較大創新潛力的中型企業提供“ERP 數字化和創新貸款”，旨在促進其將新技術、新產品、新流程轉化為產業化生產能力，單項支持金額不超過2500 萬歐元。

這些貸款在促進創新型中小企業發展方面發揮了重要作用。2017 年至2019 年間，KFW 通過“ERP 數字化和創新貸款”向1164 家公司發放了1603 筆貸款，總金額達到35.8 億歐元，有力地支持了因年銷售額相對較高而很難參與其他中小企業資金支持計劃的中等規模創新型企業。據統計，受資助公司每年約增加12 億歐元的額外創新支出，創新支出在銷售中的占比平均達到4.6%，比未通過該貸款獲得資金時高出1.6 個百分點，銷售額兩年內增加了9.7 個百分點①資料來源：ZEW.Evaluation of the KfW Programme “ERP Digitalisation and Innovation Loan”，2020。。

在貸款利率方面，受資助企業可以獲得不超過20 年的長期補貼利率和一定額度的貸款免償等優惠，通常比市場利率低2 個左右的百分點。KFW 之所以能夠提供長期低息貸款，主要源于其低成本的資金來源，除德國聯邦政府每年提供約10%的資金支持外，剩余90%主要來源于KFW在資本市場的融資。由于有國家信用背書，KFW在國際金融市場上發債成本較低，2019 年以12 種貨幣發行了157 只債券，總籌集額約為806 億歐元。

（二）通過“轉貸”機制兼顧政策性目標與市場化運作效率

在業務模式上，KFW 不設分支機構，不直接面向中小企業，而是通過“轉貸”機制委托商業銀行發放貸款。即企業只能向商業銀行（包括德國儲蓄銀行、合作銀行等）提出貸款申請，商業銀行對申請人信息初步分析后提交KFW 共同進行風險評估，申請通過后再由商業銀行發放貸款（見圖1）。

圖1 德國KFW“轉貸”流程

“轉貸”機制在一定程度上解決了開發性銀行與商業銀行的定位和競爭問題，至少從以下三方面提升了政策效果。一是“轉貸”有利于提高商業銀行參與創新型中小企業融資的積極性。由于KFW 貸款利率低于市場利率，轉貸銀行可以獲得部分利差收益，且能夠通過“轉貸”獲得信息租金，形成穩定的中小企業客戶群，激發其參與積極性。二是“轉貸”有利于提高KFW 優惠貸款發放效率。當地商業銀行對企業了解程度更深，彌補了KFW 沒有商業網點的不足，有利于其更快、更精準找到資助對象，提高了信貸效率。三是“轉貸”有利于降低政府資助項目的道德風險和成本。在風險分擔方面，KFW 一般只承擔轉貸銀行的信用風險，貸款企業風險由轉貸銀行自行承擔②部分聯邦政府支持項目除外，例如為應對疫情沖擊推出的 KFW“快速貸款”中，企業違約風險由聯邦政府承擔。或通過擔保分擔，降低了道德風險。相關實證研究也表明，與德國聯邦政府的其他創新支持計劃（如中小企業創新核心計劃ZIM 等）相比，“轉貸”項目在節約資金成本和促進企業發展方面成效更為顯著。例如，“ERP 數字化和創新貸款”的總成本（包括KFW、轉貸銀行和收益企業的成本）還不到其承諾信貸額的1%，遠低于其他資助項目。

（三）組建投資基金，支持創新企業發展

除發放信貸外，KFW 還通過其子公司KFW Capital（以下簡稱“KFW 資本”）以新設或投資已有創投基金等方式，為創新型中小企業提供股權融資支持，主要運作特點如下：

一是明確投資對象。KFW 資本的投資對象主要是風險投資基金和風險債務基金，被投資基金須滿足以下標準：（1）承諾投資于德國初創企業或以創新技術為導向的成長型公司；（2）基金規模不低于5000 萬歐元，主要由私人投資者管理；（3）有明確的投資和退出策略。

二是遵循市場化運作機制。KFW 資本遵循市場化投資原則，除定期審查被投資基金是否將相關資金用于政府支持領域外，其與私人投資者享有同等權益。KFW 資本在單只基金中的投資上限為 2500 萬歐元，不超過基金總份額的19.99%。

三是根據政策目標、企業資金需求等豐富基金類別。截至2019 年末，KFW 資本共投資了34只基金，主要包含四個領域。（1）高科技創業基金（High-Tech Gründerfonds，HTGF），KFW 資本是該基金的最大投資者，與德國聯邦經濟事務和能源部（BMWI）合作對種子期企業進行支持。目前，HTGF 設立了三只子基金并為600 多家公司提供融資，其中140 多家已成功在證券交易所出售或上市。（2）歐洲復興計劃（European Recovery Program，ERP）風險投資基金（ERP-Venture Capital Fund Investments），該基金部分來源于聯邦政府ERP 專項基金，主要通過投資私人風險投資基金支持創新企業，每只基金的投資金額不超過2500 萬歐元。（3）ERP 未來基金（ERP-Future Fund），該基金主要針對前沿技術、顛覆性創新等不確定性強的領域，計劃到2030 年提供總計100億歐元的資金，并至少吸引200 億歐元的私人投資。（4）Coparion 基金，由KFW 資本、BMWI 和歐洲投資銀行（EIB）出資設立，計劃吸引50%的社會資本共同對創新型企業進行直接投資（見表1）。

表1 德國KFW 資本參與的部分基金概覽

二、商業銀行發揮主力軍作用

德國商業銀行體系主要包括商業銀行、儲蓄銀行（Sparkasse savings banks）、合作銀行（Volks und Raffeisenbank cooperative banks）等，這些銀行除承接KFW 的“轉貸”外，還積極進行產品和服務創新，是支持創新型中小企業信貸融資的主力軍。據統計，商業銀行貸款約占德國中小企業信貸市場的七成，比KFW 多四成。

（一）大型商業銀行積極拓展中小企業融資業務

盡管大型商業銀行（如德意志銀行、德國商業銀行等）并不是中小企業信貸市場上的主力（約占13%），但由于機構數量少，每家商業銀行的貸款額度并不低。近年來，大型商業銀行更加重視對創新型中小企業的貸款，通過產品創新加大支持力度。

一是將創新型中小企業作為重點支持對象。大型商業銀行通過設立中小企業服務部門、組建專職業務團隊等措施拓展中小企業相關業務。例如，德國商業銀行組建了中小企業銀行事業部，該事業部已成為其除了個人客戶部門之外的第二大收入來源。

二是面向創新型中小企業進行業務創新。德國商業銀行將原來適用于大客戶2000 萬歐元以上的票據融資業務，改造成適用于中小企業50 至500 萬歐元的產品；德意志銀行為初創期企業開發了長達10 年的無息或低息信貸，避免小微企業在研發階段面臨流動資金耗盡的困境。

三是積極研發中小企業貸款證券化產品，增加流動性。如德國商業銀行為降低風險敞口，發行了5 年期5 億歐元的中小企業貸款支持證券等。

（二）儲蓄銀行和合作銀行專注于服務本地中小企業

德國的儲蓄銀行和合作銀行都涉及明確的經營區域，有利于其更好地服務當地企業，避免同質化競爭。其中，儲蓄銀行是德國中小企業貸款市場的最大供給方，占到接近一半的市場份額。

《德國銀行法案》（KWG）從法律層面限定了儲蓄銀行只能從事當地居民和中小企業的金融業務，防止其偏離主營業務而追求高風險收益。德國儲蓄銀行借助其網點多、貼近客戶的優勢，成為當地大量中小企業的主辦銀行（即企業主要業務往來委托同一家銀行辦理）。這在一定程度上解決了創新型中小企業融資中面臨的抵押物不足、信用信息缺乏等問題，有利于銀行提供個性化金融服務。

三、擔保銀行發揮風險分擔作用

為分散銀行信貸風險，德國建立了以擔保銀行為主體的融資擔保體系。成立于1990年的德國擔保銀行協會（Verband Deutscher Bürgschaftsbanken，VDB）代表德國17 家擔保銀行（Bürgschaftsbanken），每年約為一半的中小企業信貸提供擔保，在創新型中小企業貸款中這一比例更高。2020 年，擔保銀行共支持了6400 多個項目，支持金額超過14.5 億歐元，創下歷史新高。從實踐來看，擔保銀行的良好運營主要得益于以下幾個方面。

（一）明確界定業務范圍

德國擔保銀行是由商業銀行、手工業商會以及工商業協會等機構共同發起設立的私人股份制公司。根據《德國銀行法案》規定，擔保銀行屬于信貸機構，但不以盈利為導向、不吸收存款、不發放貸款，只能從事貸款擔保業務，擔保重點是各自聯邦州的創業型、成長型中小企業。據統計，2019 年德國擔保銀行約有57%的項目屬于為初創企業（超過3000 家）提供擔保，2020 年受疫情影響這一比例有所下降，但依然達到47%。

（二）與商業銀行密切合作

在業務開展方面，德國擔保銀行不直接接收企業申請，而是通過商業銀行“轉擔保”①少數“無銀行擔保項目（BOB）” 除外。。即企業通過銀行（可以指定不超過3 家）提出申請，由銀行對可能的融資額度、期限、抵押品和還款結構等出具報告。擔保銀行對擔保申請進行評估，再依據企業業務情況、信用管理、抵押物質量等將其分為18 個信用等級并確定擔保額度。德國儲蓄銀行是擔保銀行最大的合作伙伴，2020 年擔保貸款金額為9.065 億歐元，約占其全部擔保份額的49.4%。

（三）與政府合作構建風險分擔機制

德國擔保銀行雖然是私人機構性質，但享受政府的稅收優惠政策，且只要其新增利潤仍用于擔保業務便無須繳稅。在風險承擔方面，德國擔保銀行與商業銀行承擔的貸款風險比例分別為80%和20%。其中，由擔保銀行承擔的80%中，聯邦政府和州政府再承擔65%―80%（各州比例有所差別）。例如，在新州，聯邦政府和州政府分別按照48%和32%的比例為擔保銀行分擔風險，若發生信貸損失，擔保銀行僅需承擔剩余16% 的信貸金額。

（四）設立投資機構為企業提供資本支持

德國擔保銀行協會還設立15 家中小企業投資公司（Mittelstndische Beteiligungsgesellschaften，MBGs），為創新型中小企業提供融資支持。2020年，MBGs 新投資了540 多個中小企業項目，支持額超過1.88 億歐元。

與擔保銀行類似，MBGs 也是非營利機構，主要為創新型中小企業提供“夾層資本”支持。“夾層資本”合同結構具有類似股權的性質，是介于股權和債務資本之間的一種支持方式，主要形式為“利潤參與證書”、次級貸款和“無聲合伙”等，在企業破產時追償權在其他債權人之后但在普通股權之前。為保證支持效果，MBGs 對投資企業標準有嚴格規定，包括“公司成立時間不超過5年”“研發項目的創新核心人員須包括公司創始人本人”“少于 50 名全職員工”“公司年營業額不超過1000 萬歐元或年度資產負債表總額不超過1000萬歐元”等。

四、對我國金融支持創新型中小企業發展的建議

2021 年9 月2 日至7 日，在2021 年中國國際服務貿易交易會首鋼園區，眾多金融機構紛紛展出數字人民幣等業務，吸引觀眾參與互動。圖為觀眾在金融展區觀看“北京順義的首都產業金融中心”展廳。圖/中新社

一是建立健全開發性金融支持體系。由于創新型中小企業前期投入高、投資風險大、研發周期長等特點，單純依靠商業銀行容易發生“市場失靈”現象。建議新設以支持創新型中小企業為主要業務的開發性銀行，或調整優化現有開發性金融機構（如國家開發銀行）的主要職能，將支持創新型中小企業融資作為業務重點并納入考核體系。可考慮針對開發性金融機構出臺專門的法律法規，對機構性質、信貸類別及發放方式等作出制度性安排，避免出現與商業銀行同質化競爭的現象。同時，考慮到我國開發性金融機構網點少、業務覆蓋面窄的現狀，可借鑒德國“轉貸”經驗，加強與商業銀行的業務合作，提高政策性信貸效率。

二是鼓勵商業銀行進行差異化產品創新。目前，我國很多商業銀行的信貸支持重點還是大中型企業，對抵押品要求程度較高，產品類型和業務流程也不貼近創新型中小企業的信貸特點。建議鼓勵商業銀行針對創新型中小企業開發專門的信貸產品和風險管理技術，根據當地產業結構和企業特點提供個性化服務，通過投貸聯動等方式分散風險。監管層面可在深入調研后，根據創新型中小企業信貸特點對商業銀行建立適度的容錯機制，促進商業銀行形成敢于創新、有序創新的良好氛圍。

三是完善融資擔保體系，分擔銀行信貸風險。德國對創新型中小企業的信貸支持離不開擔保銀行的有效運作。目前，我國國家層面設立了國家融資擔保基金，各地也設立了由當地政府主導的融資擔保公司以及大量的商業性擔保公司。但在實際運行中，尚存在商業性擔保覆蓋面小、擔保公司資金不足、銀行與擔保機構權責不明晰、擔保公司承擔風險比例過高等問題，影響了擔保作用的充分發揮。建議進一步完善擔保體系建設，一方面可以適當擴大融資擔保基金規模，通過對地方擔保公司給予專項資金注入、提高財政資金對擔保風險的分擔比例等方式激發現有擔保公司活力；另一方面，應完善“盡職免責”條款等考核機制，激發擔保工作人員的積極性。

四是創新政府投資基金運作模式，加大對創新型中小企業的支持力度。設立引導類投資基金對創新型中小企業進行股權支持是德國KFW 和擔保銀行的重要支持手段。我國在此方面與德國不同，銀行參與政府引導基金出資在資管新規后已大幅減少，且已基本形成了規模較大的各級政府投資基金和國有企業投資基金體系，近年來在支持創新創業中發揮了重要作用。但調研中，有部分企業反映當前此類基金仍傾向于投設備和技術成熟的企業，對更加前沿的技術投資較為謹慎，創新型中小企業很難通過此類基金補充早期研發資金。建議根據不同創新階段中小企業的資金需求特點，進一步優化政府投資基金、國企投資基金的支持方式，探索在前沿技術、顛覆性技術領域設立專項基金，并通過合理設定基金周期、返投比例等提升社會資本參與度，提高資金支持效率。