中國分省份數據要素市場化發展指數構建與分析

□ 顏 蒙 王超賢 張偉東

市場是最稀缺的戰略資源。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建設高標準市場體系行動方案》強調，建設高標準市場體系是加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容，對加快構建新發展格局具有重要意義。中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》兩份文件明確指出，完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求。高效率的要素市場作為高標準市場的重要組成部分，為國民經濟運行和市場主體生產經營提供必備的基礎性資源（馬建堂，2021）。傳統要素市場以土地、勞動力、資本、企業家才能、技術等為主要內容，邁入數字經濟時代，數據作為新型生產要素逐漸發揮基礎資源和創新引擎的雙重作用，將產生更加巨大的經濟和社會價值。黨的十九屆四中全會首次明確數據作為生產要素參與分配。“十四五”規劃單列“加快數字化發展，建設數字中國”一章，并提出要“激活數據要素潛能”，“建立健全數據要素市場規則”。

一、推動數據要素市場化配置意義重大

數據要素市場具有數字經濟和市場經濟的雙重屬性。市場經濟要求生產要素進行市場化配置，使得生產要素在流動中創造價值。數據要素作為生產要素的重要組成部分，同樣也不例外。數據作為數字經濟時代最活躍的主導要素，數據要素市場化配置有助于實現數據與其他生產要素的深度融合，釋放數字化轉型潛力，為農業、制造業和服務業等產業賦能，實現經濟高質量發展，重塑國際競爭新優勢。例如，數據可以廣泛應用于電子商務、旅游交通、信息消費、醫療教育等服務行業，豐富延展現代服務業的內容，推動服務業新模式新業態的產生。

然而，我國數據市場在所有類型的市場中建設相對滯后，特別是在數據確權、交易、定價、流動等方面，數據市場的發育不能適應我國創新驅動發展和數字經濟發展的要求。在數據權屬界定方面，數據的所有權是數據產權的核心，但是圍繞數據生產者（消費者）和數據控制者（平臺企業）哪一方應該擁有數據的所有權，即個人用戶數據的歸屬問題仍然存在爭議；同時，數據的非競爭性和低成本復制性使得數據要素不同于其他生產要素，數據產權保護也更加困難。在數據要素交易方面，由于缺乏數據確權的可行技術手段，交易主體無法清晰界定，導致現有的大數據交易機構普遍面臨服務質量低、交易成交量低等困境，市場化數據交易生態系統的建立受到嚴重阻礙，數據交易市場規模化發展仍然十分緩慢。在數據要素定價方面，數據自身定價存在諸多難點，數據價格與數據質量、收集難易程度、特定場景有關，數據本身的價值難以衡量；同時，數據產品或服務定價管控較為困難，例如，大部分平臺企業都采用消費者免費使用的模式，給數據產品或服務定價監管帶來新挑戰。在數據流通方面，數據資源往往在各領域發揮局部作用，并未形成統一的交易流通市場，“數據孤島”“數據壟斷”極大地阻礙了數據潛在價值的釋放，數據要素市場化配置能力已經成為制約生產力發展的關鍵因素。因此，同傳統生產要素相比，明確的數據產權、交易機制、定價機制、監管機制仍在探索和建立中，要把數據作為新的生產要素配置到生產領域，必須建設與之相匹配的、規范有序的交易市場。

推動數據要素市場建立同樣是實現省際和區域經濟發展的新動能。早在2016 年，國家規劃貴州、京津冀、珠三角、上海、河南、重慶、沈陽、內蒙古等八個省市和地區設立國家大數據綜合試驗區，旨在充分挖掘大數據紅利，擴大區域性成果轉移轉化試點示范范圍。2021 年7 月，廣東省出臺全國首份數據要素市場化配置改革文件——《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》（以下簡稱《廣東方案》），從釋放公共數據資源價值、激發社會數據資源活力、加強數據資源匯聚融合與創新應用、促進數據交易流通、強化數據安全保護等方面著力，深化數據要素市場化配置改革。從全國范圍看，嚴格意義的數據要素市場尚未建立，數據確權、定價、交易、流通等市場環境尚未形成，因此，《廣東方案》是在數據要素市場培育方面的先行先試，為其他省份培育數據要素市場提供了可復制、可推廣的經驗。為了更好地對不同省份數據要素市場的發展狀況進行分析，對我國數據要素市場化相對進程作出一個基本的判斷，本文首次構建數據要素市場化發展指數，直觀呈現我國不同省域數據要素市場化配置發展狀況，也為下一步數據要素市場化改革提供可參考、可借鑒的量化標準。需要指出的是，數據要素市場化本身是一個不斷發展的動態過程，本文所構建的數據要素市場化指數從短期看具有相互可比性和相對穩定性，但長期看，隨著各分項指標的逐步完善，數據要素市場化指數將不斷迭代和更新。

二、數據要素市場化發展指數構建

（一）指數構建的邏輯與指標體系

樊綱和王小魯等國內學者已經構建了我國分省份市場化指數，但尚未有研究開展構建分省份數據要素市場化發展指數，這為理解我國數據要素市場化發展現狀和發展階段帶來了困難，也無法為數據要素市場化的區域規劃布局提供參考。《中國分省份市場化指數報告（2018）》中構建的市場化指數雖然考慮要素市場的發育程度，但僅涉及資本、勞動力和技術等傳統要素，并未考慮數據要素市場的發育程度。本文借鑒延續《中國分省份市場化指數報告（2018）》的研究思路，首次構建我國分省份數據要素市場化發展指數（Data Factor Marketization Development Index，DFMDI），或簡稱數據要素市場化指數（Data Factor Marketization Index，DFMI）。

本文構建的我國分省份數據要素市場化發展指數包括3 個一級指標，分別是市場基礎、市場規模和市場環境，8 個二級指標，分別是：數字產業化規模、產業數字化規模、新型基礎設施發展程度、市場化發展程度、數據交易中心、數據要素市場發展規劃、數據治理和監管基礎、地方政府數據開放水平（見表1）。

表1 數據要素市場化發展指數指標體系

市場基礎包括數字產業化規模、產業數字化規模和新型基礎設施發展程度。數字經濟發展的一個長期趨勢與特征是數據的海量集聚和爆發式增長，因此，數字經濟規模（即數字產業化規模和產業數字化規模）成為助推數據要素市場化發展的關鍵動力。新型基礎設施是提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系，5G、區塊鏈、數據中心、人工智能等新型數據基礎設施日益完善，為數據要素流通提供了良好的物理基礎環境。

市場規模包括市場化發展程度和數據交易中心。市場化發展程度衡量不同省份市場化整體進度，完善的產品市場和市場中介組織在數據要素市場培育和建立方面將發揮關鍵作用。數據交易中心是數據要素市場化的重要平臺，數據交易中心在數據確權、流通等方面將扮演核心角色。需要明確的是，數據交易中心所發生的數據交易規模總額是比數據交易中心數量更為準確的量化指標，但是囿于數據交易中心交易規模總額數據不可獲得，本文采用各省份設立數據交易中心的數量作為代理變量。

市場環境包括數據要素市場發展規劃、數據治理和監管基礎以及地方政府數據開放水平。數據要素市場發展規劃是數據要素市場發展的頂層設計和前瞻指引，特別是在推動數據資源開發利用、數字產業化發展、產業數字化轉型和新型基礎設施建設等方面，規劃為數據要素市場化配置提供制度基礎。數據治理和監管基礎，有助于規范數據擁有主體和數據交易行為，保障數據交易、流通等環節公平、公正、公開。地方政府數據開放水平，既可讓所有公共數據應用主體平等獲取和利用數據，又能夠促進更高質量、更有價值的公共數據向社會開放，提升公共數據的利用效能。

（二）各分項指標數據來源的說明

對8 個分項指標的量化作如下說明。數字產業化規模和產業數字化規模利用中國信息通信研究院《中國數字經濟發展白皮書（2021）》測算的各省份數字經濟規模進行量化。新型基礎設施發展程度利用《中國新基建競爭力指數白皮書（2021年）》構建的新基建競爭力指數來測量，該指標由新型網絡基礎設施和新型行業基礎設施等分項指標加以構建。市場化發展程度利用王小魯、樊綱和胡李鵬（2019）構建的《中國分省份市場化指數報告（2018）》中市場化指數進行量化。數據交易中心通過搜集各省份準備籌建和已經建成的數據交易中心（所、平臺）來進行量化。數據要素市場發展規劃通過搜集截至2021 年7 月底各省份出臺的數據要素規劃、大數據條例等進行量化。數據治理和監管基礎利用截至2021 年7 月底省級層面是否設立一個或者多個大數據管理局（中心）來進行量化。地方政府數據開放水平通過《2020 下半年中國地方政府數據開放報告》構建的開放數林綜合指數進行量化。

考慮到各個分項指標之間由于原始數據的量綱不同，為使其具有可比性，對數據進行極差標準化處理。同時，賦予每個指標相同的權重，以該分項指標最大的省份為1，最小的省份為0，將加權后的數據要素市場化發展指數標準化為10，因此，數據要素市場化發展指數的范圍在0 到10之間。具體來看，指數若遠小于5，表明數據要素市場化發展處于初級階段；接近10，表明數據要素市場化發展處于成熟階段。鑒于數據要素市場化指數測算的是各省份間相對差距，本文利用各省份數字經濟規模占GDP 比重作為調整系數，確保所構建的數據要素市場化指數具有一定的絕對意義。此外，所有指標均為正向指標。

三、數據要素市場化發展指數測算結果分析

表2 報告了我國分省份數據要素市場化發展指數和排名，以及3 個一級指標的大小。整體來看，全國尚無省份數據要素市場化配置達到中等水平（即發展指數等于5），所有省份都處于數據要素市場化配置的初級階段。廣東作為全國數據要素市場化發展指數最高的省份，該指數僅為3.69，距離數據要素市場化成熟階段仍很遙遠。因此，我國數據要素市場化配置程度低、發展不成熟是客觀現實，潛在制約因素較為突出，完善的數據要素市場建立仍面臨較大挑戰。

表2 我國分省份數據要素市場化發展指數

分區域來看，東南沿海省份數據要素市場化發展指數相對較高，數據要素市場化配置處在加速起步階段，東南沿海地方政府積極推進政府數據開放共享，充分挖掘數據要素市場潛力，數據要素紅利逐漸得到釋放；相反，中部、東北、西北和西南地區的部分省份數據要素市場化發展水平明顯滯后，數據要素市場化配置面臨統籌力度弱、交易市場瓶頸大、數據要素價值不突出等問題。

從具體省份來看，浙江、北京和上海數據要素市場化發展指數排在2-4 名，分別為3.64，3.58和3.50。江蘇、山東、天津和福建數據要素市場化發展指數排在5-8 名。湖北數據要素市場化發展程度在中西部地區排名最為靠前，特別在數據交易中心建設方面，湖北已經建成華中大數據交易所、東湖大數據交易中心和長江大數據交易所，是全國唯一一個擁有3 個交易所（中心）的省份，這在很大程度上有力支撐了湖北數據要素市場的建設和完善，為湖北數據要素市場化發展打下了堅實的平臺基礎。貴州作為首個國家級大數據綜合試驗區，數據要素市場化發展指數排名也較為靠前；但從分項指標來看，雖然貴州2020 年數字經濟增速超過15%，連續六年排名全國第一，但是數字經濟的總量規模嚴重制約了貴州數據要素市場化改革的推進，數據要素市場化配置的經濟基礎薄弱問題愈發突出。同時，云南、青海、新疆、甘肅等省份數據要素市場化發展指數排名靠后，數據要素市場培育緩慢；從分項指標來看，表現為數字經濟規模有限、數字基礎設施建設不足、數據治理和監管環境不完善、數據要素市場發展規劃不健全等。

四、結論

為全面理解各省份數據要素市場化發展現狀，本文首次基于市場基礎、市場規模、市場環境等3個維度8 個分項指標構建了我國省級層面數據要素市場化發展指數，為了解各省份數據要素市場化發展狀況提供參考和借鑒。數據要素市場化發展指數顯示，全國數據要素市場化配置規模較低，制約因素較為突出，完善的數據要素市場建立仍然面臨較大挑戰。其中，東南沿海部分省份、中部地區湖北和西部地區貴州數據要素市場化配置水平相對較高，中部、東北、西北和西南等地區數據要素市場化發展明顯滯后，數據要素紅利無法得到充分釋放。

從政策實踐看，在加強統籌布局的基礎上，各省份要積極制定地方數據要素市場培育發展規劃，以數據要素市場化配置改革為切入點，圍繞數據確權、估值、分配、交易、資產化等重點和難點環節先行先試，探索數據要素市場的運行機制，釋放數據要素的社會價值，推動數據資源化、資產化、資本化發展，推進分布式商業模式與建立統一開放的數據市場相結合，確保數據要素成為各省份數字經濟時代的基礎性和戰略性資源，成為經濟高質量發展的新引擎。

本文從市場基礎、市場規模、市場環境三個宏觀角度分析我國不同省份數據要素市場化的發展程度，并不涉及數據要素市場培育的微觀機制，同樣也不涉及數據隱私保護等治理層面的具體監管問題。數據作為新的生產要素，數據的經濟價值和社會價值的實現過程包括制定數據戰略、挖掘數據價值、培育數據市場、發展數字經濟、實施數據治理、加強數據隱私保護等領域和環節。因此，培育數據要素市場既要對數據特征、數據供需、數據產權、數據估值等核心理論加強研究，也要加快推進數據賦能、數據治理、數據監管等應用層面的實踐和探索。