河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設探析

郭榮朝 王麗娟 楊晨晨

（1.鄭州工商學院，河南 鄭州 451400；2.河南財經政法大學，河南 鄭州 450046）

習近平總書記在2020年12月召開的中央農村工作會議上明確指出：從中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局看，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村要振興，規(guī)劃必先行。學術界對鄉(xiāng)村振興過程中的地域分異、產業(yè)發(fā)展、空間重構等進行了相應研究［1-3］，但有關河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設方面的研究成果較少。

1 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設取得的成績

1.1 及時出臺惠農支農政策

改革開放初期，我國實行農村家庭聯產承包責任制，有效地調動了農民的生產積極性。2003年，黨中央提出實施統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。2005年終止了以犧牲農村利益支持城市發(fā)展的“交公糧”制度。2006年，全國實行免費九年制義務教育。2014年，黨中央、國務院決定啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。2017年，國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。在這一背景下，河南省委、省政府也及時出臺了多項配套政策措施，以便促進“三農”發(fā)展。

1.2 不斷推進美麗鄉(xiāng)村建設

截至2017年底，河南省先后確定美麗鄉(xiāng)村建設試點村883個（見表1），每年的建設數量雖有波動，但總體上呈增加趨勢。其中，2013—2015年投入財政資金59億元，社會資金260億元。美麗鄉(xiāng)村建設工作的推進使河南省在農村經濟發(fā)展、社會文化設施建設及生態(tài)環(huán)境治理與資源開發(fā)利用等方面均取得了較為顯著的成績［4］。

表1 2013—2017年河南省美麗鄉(xiāng)村建設情況一覽表

1.3 編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃

相關政府部門及時編制《河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，按照產業(yè)興旺等“二十字”方針要求全面落實河南省委十屆六次全會精神，對河南省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了總體設計和階段謀劃，細化工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，以確保河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實有序地推進［5］。

1.4 逐步完善農村基礎設施

2009年，河南省已實現行政村之間硬化路面的“村村通”工程，但自然村之間的硬化路面建設仍待進一步加強。2017年，河南省農田灌溉面積占比66.44%，農業(yè)機械化動力12.37 kW/hm2，自來水普及率85.3%，衛(wèi)生廁所普及率75.2%，農村生態(tài)環(huán)境逐步改善，文衛(wèi)設施不斷完善，網絡覆蓋進一步加強［4］。

1.5 適時編制“千村試點”規(guī)劃

2018年，河南省自然資源廳開始實施“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點”工程，對1 188個試點村莊進行規(guī)劃設計，以便于探索一條具有河南特色的村莊規(guī)劃新路子。2019年底，河南省編制完成800余個村莊規(guī)劃［6］。

2 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中存在的問題

2.1 規(guī)劃銜接有待加強

現代農業(yè)發(fā)展對鄉(xiāng)村聚落布局提出新的要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，并不代表所有鄉(xiāng)村都可以振興發(fā)展。《河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》與“千村試點”規(guī)劃之間缺少縣、市、區(qū)級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，無法有效銜接，致使后者容易出現“就村莊論村莊”等問題，缺乏中觀尺度的詳細論證，與縣域資源稟賦、產業(yè)發(fā)展等方面結合不緊密，不利于縣域特色資源整合，容易造成相關鄉(xiāng)村孤立發(fā)展或重復建設；不便于農業(yè)適度規(guī)模集約經營，同一地域內部容易形成無序競爭；也將導致省域層面規(guī)劃無法得到落實，致使頂層設計與基層實踐無法有機銜接。

2.2 特色資源有待整合

河南省地貌類型復雜多樣，自然地域條件差異較大，歷史悠久，文化底蘊深厚，為各類特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎。然而，由于農業(yè)的弱質性和波動性致使農村地區(qū)的各種特色資源整合受到很大制約。“產業(yè)興旺”，尤其是“特色農業(yè)（集群）”的興旺發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵內容，這要求河南省必須及時整合不同地域的各類特色優(yōu)勢資源，以便因地制宜，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)集群。

2.3 人員素質亟須提升

2018年，全國農村居民家庭戶主的文化程度按未上過學、小學程度、初中程度、高中程度、大學專科程度、大學本科及以上程度6個層次劃分，各層次的占比分別為3.9%、32.8%、50.3%、11.1%、1.6%、0.3%（見表2），全國農村居民家庭戶主的文化程度仍然是以初中和小學文化程度為主。2017年河南省有鄉(xiāng)村從業(yè)人員4 807萬人，以留守的婦女、兒童、老年人居多，被戲稱為“386199”部隊，缺少青壯年勞動力，缺乏精通農業(yè)種植、經營管理及市場營銷的種地能手，尤其是缺乏農業(yè)科技人員和具有企業(yè)家精神的創(chuàng)業(yè)者。人員素質較低已經嚴重影響了河南省農業(yè)農村的健康有序發(fā)展。

表2 農村居民家庭戶主文化程度占比情況 單位/%

2.4 高端品牌亟須培育

河南省農村經濟結構比較單一，絕大多數農村仍然保留著傳統的農業(yè)發(fā)展模式，即冬春季節(jié)種植冬小麥，夏秋季節(jié)種植玉米、花生等秋作物，再就是種植一些需要勞動力少、技術含量低、管理極為簡單的農作物。與此同時，農村地區(qū)仍然存在著比較嚴重的“跟風現象”，即別人種植某種作物，尤其是經濟作物，獲得了較好的經濟效益，其他人就“一窩蜂”地跟著種植，致使種植規(guī)模盲目擴大，結果造成市場上某些農產品供過于求。另外，如近年來興起的鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展也還停留在傳統發(fā)展階段，缺乏將生態(tài)資源轉化成生態(tài)資本的市場基礎。河南省尚未形成應有的高端品牌，高知名度和高美譽度的鄉(xiāng)村仍然是鳳毛麟角［2］。

2.5 資金投入渠道尚待拓展

河南省大部分鄉(xiāng)村振興建設資金來源單一，基本上依賴于財政資金。2013—2017年，河南省共建設美麗鄉(xiāng)村883個。其中2013—2015年建設的430個美麗鄉(xiāng)村共投入財政資金59億元，平均每一個美麗鄉(xiāng)村建設試點村項目可獲得的財政資金1 372萬元，相對于河南省的46 198個行政村來說，仍然是杯水車薪，遠遠滿足不了需要。

2.6 建管機制急需完善

鄉(xiāng)村振興不能一蹴而就，其不是政績工程，而是一個長期、復雜的系統工程，涉及鄉(xiāng)村的經濟、社會、環(huán)境等各個方面，必須實實在在地為農村發(fā)展和農民富裕謀福利。河南省在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中重建設、輕管理的問題仍然比較突出，甚至出現了一些公共基礎設施建成后無人管理及在公共環(huán)境衛(wèi)生方面“邊治理、邊污染”等現象，造成了農村人、財、物等資源的浪費及生態(tài)環(huán)境的局部惡化。

3 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設對策

針對上述問題，必須及時采取相應對策，以確保河南省鄉(xiāng)村振興發(fā)展的健康推進。

3.1 科學研判預測，加強鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有效銜接

首先，要從全省層面對鄉(xiāng)村振興建設進行更為詳盡的規(guī)劃，尤其是全省層面鄉(xiāng)村聚落空間結構優(yōu)化重組的頂層設計規(guī)劃。河南省鄉(xiāng)村數量多、類型多樣，要從全省層面通盤考慮，從河南省的發(fā)展戰(zhàn)略方向及當地的自然地理條件、資源稟賦優(yōu)勢、歷史文化特色、產業(yè)經濟基礎等方面來規(guī)劃鄉(xiāng)村的振興建設發(fā)展，形成合理的鄉(xiāng)村聚落體系以及鄉(xiāng)村振興分地域推進模式。其次，縣、市、區(qū)級政府要高度重視規(guī)劃的示范引領作用，要依據省域層面的頂層設計與分地域推進模式，制訂縣、市、區(qū)級層面的鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，尤其是在鄉(xiāng)村聚落體系方面的規(guī)劃，要將鄉(xiāng)村聚落的空間結構優(yōu)化重組落到實處，避免無序拆建而造成勞民傷財的局面，以便更好地引領轄區(qū)內的鄉(xiāng)村振興建設發(fā)展。再次，作為鄉(xiāng)村振興建設發(fā)展的主體和項目實施者，不同地域的鄉(xiāng)村要清醒地認識到自身的優(yōu)勢、劣勢、機遇、威脅，充分挖掘自身的生態(tài)、經濟、民俗和文化等優(yōu)勢資源，按照縣、市、區(qū)級層面的鄉(xiāng)村聚落體系規(guī)劃，制訂切合自身實際的具體的鄉(xiāng)村振興建設發(fā)展規(guī)劃：地域條件優(yōu)越、資源優(yōu)勢比較突出的鄉(xiāng)村要進行重點建設；條件惡劣的鄉(xiāng)村就要避免重復建設，同時著重于易地搬遷改造等。

3.2 彰顯地域特色，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)集群

河南省現有4.6萬余個村委會，自然村的數量則更多，其地域、自然、經濟、社會、文化條件千差萬別。鄉(xiāng)村特色產業(yè)（集群）的培育發(fā)展，要因地制宜，進一步挖掘山區(qū)、平原、盆地等不同地域類型中極具鄉(xiāng)村特色的山水、宗教、民俗、民宿、“非遺”等各種特色資源，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)集群，拉長產業(yè)鏈條，實現一二三產業(yè)融合發(fā)展，形成具有地域特色的名優(yōu)品牌產品，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展；堅持以市場為導向，以質量求生存，以特色謀發(fā)展，將鄉(xiāng)村的地域特色資源整合與縣域經濟轉型升級以及市場需求發(fā)展趨勢有機地結合在一起。

3.3 多種策略并舉，培養(yǎng)引進鄉(xiāng)村振興發(fā)展各類人才

充分發(fā)揮“傳幫帶”作用，通過科技下鄉(xiāng)、農民培訓等方式，培育本地農業(yè)農村規(guī)劃建設中急需的科技、生產、加工、營銷和管理等各類專業(yè)人才，為河南省鄉(xiāng)村的建設發(fā)展提供人才保證和技術支持。通過宣傳引導，政策激勵（尤其是建立鄉(xiāng)村人才引進機制），吸引本地外出務工人員、企業(yè)家以及相關鄉(xiāng)村專業(yè)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大鄉(xiāng)村特色經濟。通過國家以及各級地方政府的政策引導，使“種田能手”、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者（含引進人才）付出同樣投入能夠獲得在城市的平均或以上收益。

3.4 精心謀劃設計，打造鄉(xiāng)村建設發(fā)展精品文化品牌

要進一步挖掘河南省各農村地域的佛教文化、戲曲文化、圣賢文化等文化資源，突破傳統的觀光旅游局限，打造高端的休閑旅游品牌。進一步挖掘“非遺”潛力，結合獨特的民俗風情和悠久的歷史文化積淀，打造富有地域文化特色的美麗鄉(xiāng)村。要保護好生態(tài)環(huán)境，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，巧妙地利用生態(tài)資源，形成獨具特色的鄉(xiāng)村旅游資源和環(huán)境凈化系統，創(chuàng)建生態(tài)休閑旅游度假村，最終將生態(tài)資源轉化為生態(tài)資本，實現生態(tài)、生活、生產的有機結合。

3.5 創(chuàng)新金融產品，加大金融對鄉(xiāng)村振興發(fā)展的支持力度

河南省的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設需要注入大量工商資本。在農村金融發(fā)展方面要注重拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產品，加大金融支持鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設的力度。除財政撥款支持以外，地方政府還可以根據不同類型地域鄉(xiāng)村的特點，及時出臺相關的農村金融政策，通過引導農民和社會投資、設立鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設專項基金等方式，創(chuàng)新符合實際需要的、切實可行的金融產品，以便于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設多元化、多渠道地籌措資金。這樣既能減輕政府的財政負擔，盤活建設資金，也有利于提高農民參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設的積極性和主人翁意識，能夠更好地實現河南省鄉(xiāng)村振興健康發(fā)展。

3.6 建設管理并重，構建鄉(xiāng)村建設發(fā)展長效管理機制

探索構建農村人居環(huán)境治理的長效管理機制。首先，將農村人居環(huán)境治理制度化，使村容村貌的保持，垃圾、污水等的有效處理成為常態(tài)。其次，建立健全農村基礎設施和公共服務設施的長效管理機制。建管并重，責任到人，切實解決“重建設、輕管理”問題。最后，要進一步創(chuàng)新體制機制，尤其是引入市場化管理，使鄉(xiāng)村基礎設施及公共服務設施管理社會化。河南省在新農村建設管理方面有一定基礎，可積極探索推廣農村社區(qū)物業(yè)管理，以市場化方式建立村莊公共基礎設施、環(huán)境衛(wèi)生保潔、公共服務等領域的社會化長效管理機制。