社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化

馮興元　鮑曙光　孫同全

摘 要：“十三五”時期，社會資本投入農業(yè)農村領域規(guī)模持續(xù)增大，投資領域逐步拓展，政府和社會資本合作的項目規(guī)模顯著擴大，形式不斷創(chuàng)新，社會資本投入農業(yè)農村的組織模式和利益分享機制逐步多樣化。但是土地、融資、人才和科技瓶頸是社會資本投入的主要制約因素，部分社會資本參與農業(yè)農村投資效率不高，政策支持缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，政府過度干預加大政策風險，資本下鄉(xiāng)監(jiān)督管理機制嚴重滯后。基于此，本文建立了一個擴展的威廉姆森經濟治理分析框架，對社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的狀況、特點與問題做以較為全面的分析。總體上看，在“十四五”時期，應創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興與農業(yè)農村現(xiàn)代化多元投融資機制，強化頂層設計，細化操作方案，加快健全社會資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資保障機制，吸引、培養(yǎng)和保護更多的企業(yè)家型人才，健全社會資本政策支持體系，優(yōu)化社會資本參與的政策環(huán)境，健全利益聯(lián)結風險防范機制，構建和完善農業(yè)產權市場，增強投資吸引力。

關鍵詞：社會資本;鄉(xiāng)村振興;農業(yè)農村現(xiàn)代化;投融資;威廉姆森經濟治理分析框架

中圖分類號：F303.3 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）01-0003-11

一、問題的提出

資本作為一大核心生產要素，其有效投入和配置是成功實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的一種重要決定因素。當前中國農村的投融資體系改革雖然取得了較大的成效，但農業(yè)農村發(fā)展的資金投入總量仍然存在一定的不足，資金資源的配置效率也還存在很大的提升空間。

農業(yè)農村投資是以改善農業(yè)生產條件、促進農業(yè)生產經營與發(fā)展、組織農產品供應、實現(xiàn)農業(yè)的多種功能、提升農業(yè)經營者收入以及優(yōu)化農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境為目標的投資活動。農業(yè)農村投資涉及的領域大于農業(yè)投資，其還包括了農村地區(qū)農業(yè)投資之外的投資。兩者均是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要驅動要素，且兩者的投入來源均主要包括經營主體的自有資金投入、財政資金投入、金融部門資金投入和社會資本投入。從廣義角度看，農業(yè)農村社會資本投入包括農業(yè)農村經營主體的自有資本投入，外加金融與財政部門之外的外部資金投入，甚至還可以把金融投入包括在內。從狹義角度看，農業(yè)農村社會資本投入單指外部資金投入，不包括農業(yè)農村經營主體的自有資本投入和金融與財政部門資金投入。本文關注狹義的社會資本投入，兼顧廣義的社會資本投入。在未做特別說明情形下，文中的社會資本投入特指狹義的社會資本投入。

隨著國家惠農政策累積疊加，農業(yè)農村經營效益日益提升，城鎮(zhèn)非農產業(yè)經營效益相對下降，農業(yè)農村領域對社會資本吸引力越來越高，越來越多的社會資本進入該領域。因此，研究社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的基本發(fā)展情況，推動社會資本的進一步參與，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和推動農業(yè)農村現(xiàn)代化均至關重要。但是，現(xiàn)有文獻缺乏有關社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的較為系統(tǒng)的、定量定性相結合的總體分析。基于此，本文可能的學術貢獻在于：本文在梳理社會資本參與的總體政策背景和研究現(xiàn)狀的基礎上，提出了相應的分析框架，總結和分析了現(xiàn)有農業(yè)農村社會資本參與和投入鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的狀況、總體特點和存在的問題，并提出相應的改善農業(yè)農村社會資本參與和投入鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的對策建議。鑒于篇幅限制，全文聚焦于社會資本在農業(yè)和相關領域的投入。

二、政策背景、研究現(xiàn)狀與分析框架

近年來，國家一直鼓勵工商和社會資本進入農業(yè)農村領域。在政策層面，2013 年的中央“一號文件”首次明確鼓勵工商資本投向農業(yè)農村領域。 此后，2015—2020年的中央“一號文件”都在鼓勵并規(guī)范社會資本投向農業(yè)農村領域。2020年的中央“一號文件”提出“引導和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，切實保護好企業(yè)家合法權益”。 2021年的中央“一號文件”明確提出，要“強化農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展投入保障”，鼓勵和引導社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化。相應地，近年來相關部門先后發(fā)布了鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村振興（包括新農村建設）和農業(yè)農村現(xiàn)代化的政策文件，以推動創(chuàng)新投融資機制，降低準入門檻，營造良好的營商環(huán)境，激發(fā)社會資本投資活力，更好地滿足在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興（包括新農村建設）和推動農業(yè)農村現(xiàn)代化過程中多樣化的投融資需求。其中，最主要的政策文件包括《財政部 國家開發(fā)銀行關于創(chuàng)新投融資模式 加快推進高標準農田建設的通知》（2015年）、水利部印發(fā)的《深化農田水利改革的指導意見》（2018年）以及農業(yè)農村部辦公廳和國家鄉(xiāng)村振興局綜合司印發(fā)的《社會資本投資農業(yè)農村指引》（2021年）。

當前學界對社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化進行了大量研究，相關研究圍繞社會資本的作用、邏輯和路徑、問題和風險等視角展開。王豐等[1]從城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制視角研究認為，社會資本對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施十分重要，需要通過城鄉(xiāng)融合機制在推動農業(yè)農村現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮作用。陳艷和劉志凌[2]與張如孟和劉法威[3]分別以一家農業(yè)科技發(fā)展有限公司和一個村的農業(yè)產業(yè)為例，探究社會資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑。在社會資本問題方面，周振等[4]研究認為，工商資本參與鄉(xiāng)村振興存在要素不匹配、門檻高、配套服務缺失等障礙。鄧蓉和朱明芬[5]則研究了民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興的意愿及現(xiàn)狀，認為民營企業(yè)參與面臨建設用地取得難、扶持政策享受難、金融保險受益難等問題。涂圣偉[6]則從利益聯(lián)結機制角度出發(fā)，認為工商資本參與鄉(xiāng)村振興存在利益調節(jié)機制殘缺、利益保障機制建設滯后、利益分配不合理等問題。在社會資本風險方面，賀雪峰[7]認為，工商資本下鄉(xiāng)存在非糧化、影響農村社會結構等風險。王彩霞[8]則認為，工商資本下鄉(xiāng)并沒有顯著提高農業(yè)規(guī)模化生產效率，但迅速提高了農業(yè)生產成本，導致農業(yè)規(guī)模化生產出現(xiàn)震蕩。周振等[4]則認為，工商資本下鄉(xiāng)存在市場、信用、法律和政策等風險。杜濤等[9]通過對河南農業(yè)企業(yè)工商資本的問卷調查分析認為，農業(yè)發(fā)展前景、國家政策及企業(yè)發(fā)展是投資農業(yè)的主要原因，其十分需要政策支持、財政補助和金融支持。從現(xiàn)有文獻來看，第一，多數(shù)文獻聚焦于案例研究或區(qū)域數(shù)據(jù)分析現(xiàn)實問題，缺乏全國層面的分析。第二，缺少學理性的系統(tǒng)分析，雖然周振[10]基于要素配置分析框架，研究了大量工商資本下鄉(xiāng)卻“跑路爛尾”的現(xiàn)象，但其僅局限于要素配置的微觀層面。因此，本文構建社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的威廉姆森經濟治理分析框架，將微觀與宏觀、靜態(tài)與動態(tài)相結合并較為系統(tǒng)和綜合地進行了分析。

作為構建本文分析框架的出發(fā)點，本文先梳理資本投入對經濟增長，尤其是對農業(yè)農村經濟增長的作用機理。資本是經濟增長的核心要素，對經濟增長發(fā)揮基礎性作用。無論是Rosenstein[11]的大推進理論、Leibenstein[12]的臨界最小努力理論、還是Rostow[13]的經濟發(fā)展階段理論，都強調資本要素在經濟增長過程中的核心作用，發(fā)展中國家只有通過大規(guī)模投資才能擺脫貧困落后的困境。錢雪松等[14]與徐盈之和童皓月[15]研究發(fā)現(xiàn)，除資本規(guī)模外，資本效率也會對經濟增長產生影響，其不僅影響經濟規(guī)模，更會影響經濟發(fā)展質量。具體到農業(yè)農村領域來說，農業(yè)農村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興都需要資本持續(xù)投入，資本要素是鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的基礎。當前農業(yè)現(xiàn)代化具有豐富的內涵，包含糧食供給保障、農業(yè)結構優(yōu)化升級、質量效益提升、可持續(xù)發(fā)展等多個方面。張紅宇等[16]認為，農業(yè)現(xiàn)代化本質是在保障基本供給基礎上有效整合各種要素資源，提升農業(yè)綜合競爭力，充分拓展農業(yè)多種功能。農業(yè)現(xiàn)代化是多種要素整合、資源優(yōu)化配置的結果，社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化，不僅要研究社會資本投資規(guī)模對農業(yè)經濟增長的影響，更要基于農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展內涵，研究如何通過社會資本提升經濟發(fā)展質量，進而推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。

社會資本下鄉(xiāng)最終需要體現(xiàn)為農業(yè)農村生產經營的經濟效率得到提升。劉魏等[17]研究發(fā)現(xiàn)，社會資本下鄉(xiāng)顯著提高了農業(yè)生產效率，社會資本參與有利于推動農業(yè)農村效率提升和實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化。但從實踐角度來看，農業(yè)的弱質性、農村本身的特殊性、農村市場的不完善、體制與法規(guī)政策的問題都制約了社會資本作用的發(fā)揮。社會資本面臨種種困境，資本效率并不高。資本充分發(fā)揮作用有一定的前提條件，社會資本效率受多方面因素的影響。Williamson[18]認為，社會科學研究分為社會基礎、制度環(huán)境、治理結構和配置效率四個層次，其中，社會基礎包括風俗、傳統(tǒng)、習慣、道德以及宗教等非正式制度約束;制度環(huán)境包括產權、政體、司法和行政等正式制度約束;治理結構是在制度環(huán)境下根據(jù)各種交易安排形成的治理結構（經濟與非經濟組織、市場、政府組織、混合結構等）;資源配置（含雇傭）則是追求邊際效率最優(yōu)。可見，社會基礎、制度環(huán)境和治理結構影響資源配置效率，資源配置是決定經濟活動效率的微觀單位。

威廉姆森的上述經濟治理分析框架有助于我們對社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的分析，但其框架仍過于靜態(tài)，其所追求的效率仍停留在靜態(tài)配置效率，而沒有考慮到奧地利學派強調的動態(tài)效率[19]。且威廉姆森經濟治理分析框架雖然包含經濟組織，但沒有涉及企業(yè)家地位，而企業(yè)家在農業(yè)農村現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著決定性的作用。動態(tài)效率體現(xiàn)為從動態(tài)角度看企業(yè)家驅動市場的過程、發(fā)揮其創(chuàng)造性和對市場過程的協(xié)調作用所能帶來的效率[18]。熊彼特[20]意義上的企業(yè)家是指，其職能屬于實現(xiàn)新組合者或推行創(chuàng)新者。Kirzner[21]意義上的企業(yè)家關注以低進高出的套利方式銷售任何東西并獲取利潤，對市場上未被利用的利潤機會表現(xiàn)出警覺，能夠先于他人發(fā)現(xiàn)機會，并組織資源來力圖實現(xiàn)這些機會。Kirzner[21]意義上的企業(yè)家把警覺的企業(yè)家承擔不確定性作為一種當然之舉，還把熊彼特意義上的企業(yè)家實現(xiàn)新組合或推行創(chuàng)新的行為作為實現(xiàn)套利的一種方式。企業(yè)家驅動競爭性市場的過程使整個經濟呈現(xiàn)很大的創(chuàng)造性，且使市場走向更大程度的供求匹配和協(xié)調[18]。基于上述分析，本文的研究在總體上依托一個包含制度環(huán)境、治理結構和資源配置三個層面的威廉姆森經濟治理分析框架，同時補充和擴展以動態(tài)效率和企業(yè)家理論的分析視角，由此構成一個擴展的威廉姆森經濟治理分析框架，用以分析社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的制度和法規(guī)政策、當前農業(yè)農村領域的相關治理結構、企業(yè)家發(fā)揮作用的空間、社會資本參與的經濟績效等。制度環(huán)境分析尤其涉及現(xiàn)有社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的有關法規(guī)政策與制度環(huán)境，其中也涉及對農村產權的界定、使用和交易，對農村產權和社會資本的保護等法規(guī)政策。治理結構分析涉及研究現(xiàn)有農業(yè)農村的經濟治理結構，包括新型農業(yè)經營主體和小農戶的治理、農村要素市場與產品市場（兩者的銜接即構成供應鏈）、混合結構等。資源配置分析著眼于研究現(xiàn)有農業(yè)投資的效率問題，包括財政支持、金融服務和社會資本投入等方面的較短期配置效率。動態(tài)效率和企業(yè)家理論視角屬于補充和擴展的視角，側重于從中長期角度分析要素配置、尤其是資金要素配置的動態(tài)效率，這里既關系到現(xiàn)有農村制度框架和治理結構能夠提供多大的空間以促進熊彼特和柯茲納意義上企業(yè)家作用的發(fā)揮，又關系到這些意義上的企業(yè)家在不利條件下在多大程度上能夠打破和再塑現(xiàn)有農村制度框架和治理結構。且筆者認為，中央和地方政府有關部門負責人也可以發(fā)揮“政治企業(yè)家”的作用，推動農村制度框架和治理結構朝著有利于企業(yè)家發(fā)揮其作用的方向轉型。

三、社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的特點與總體進展

（一）社會資本投入農業(yè)農村的規(guī)模不斷增大

“十三五”時期，中國社會資本投入農業(yè)農村領域的規(guī)模較大，且數(shù)量不斷增加。根據(jù)中國人民銀行歷年《社會融資規(guī)模存量統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，2015年末社會融資規(guī)模存量為138.14萬億元，2020年末該數(shù)值達到284.83萬億元。根據(jù)《中國農村金融服務報告（2018）》《2019年金融機構貸款投向統(tǒng)計報告》《2020年金融機構貸款投向統(tǒng)計報告》，2007—2020年中國全口徑涉農貸款從6.12萬億元增加到38.95萬億元， 農林牧漁業(yè)貸款本期余額從1.51萬億元增加到4.27萬億元，農戶貸款本期余額從1.34萬億元增加到11.81萬億元;同期，全口徑涉農貸款占各項貸款比重從22.00%增加到22.50%，且在2014年攀升到峰值28.10%，其后逐年回調。總體上看，金融支農資金總規(guī)模不斷增加，金融支持力度亦在不斷增強。

社會資本投入農業(yè)農村的積極性較高，非農領域大中型企業(yè)也逐步進入鄉(xiāng)村振興領域，房地產、互聯(lián)網等大中型企業(yè)紛紛布局農業(yè)，這類跨界投資已成為鄉(xiāng)村振興的重要資金來源。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2004年全國農村承包地流轉面積僅為38.69萬公頃，截至2016年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達314.16萬公頃，流轉面積占家庭承包面積的35.10%;截至2018年，全國家庭承包經營耕地流轉面積超過353.51萬公頃。在農業(yè)產業(yè)化經營領域，農林牧漁業(yè)民間固定資產投資自2013年以來持續(xù)上升。2013—2020年全國農林牧漁業(yè)民間固定資產投資累計規(guī)模從0.80萬億元增長到近2.50萬億元。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2020）》數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，中國農作物總播種面積從2015年的16 682.90萬公頃增加至2020年的165 930.66萬公頃;耕地灌溉面積從2015年的6 587.26萬公頃增加至2020年的6 867.86萬公頃;農用化肥施用量從2015年的6 022.60萬噸下降至2020年的5 403.59萬噸。

（二）社會資本投入農業(yè)農村的領域不斷拓展，形式不斷豐富

隨著農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和新型基礎設施建設需求的增加，社會資本投入農業(yè)農村的領域不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)向加工流通、農業(yè)社會化服務和休閑觀光農業(yè)等方面延伸，進而向農村資產盤活、生態(tài)修復、基礎設施建設等領域拓展，農業(yè)產業(yè)鏈不斷延伸。根據(jù)2020年中國民營企業(yè)500強名單，進入民營企業(yè)500強的農業(yè)領域企業(yè)一共有20家，其中涉及農業(yè)、畜牧業(yè)、食品制造和加工、相關服務業(yè)等領域。農業(yè)領域企業(yè)總營收相較于2019年增加了67.31億元，平均營收則增加了71.53億元，企業(yè)綜合實力顯著增強。

社會資本投入農業(yè)農村的形式主要包括兩種：一種是社會資本投入農業(yè)及其相關領域，如通過接受土地經營權的流轉集中土地，進行適度規(guī)模的農業(yè)生產經營;另一種是社會資本投入非農領域，如資本與土地結合，用于非農生產經營，或資本直接參股現(xiàn)有非農項目或非農企業(yè)。在許多農村地區(qū)，社會資本進入后開發(fā)旅游業(yè)和房地產、參股投資現(xiàn)有非農企業(yè)或租用村集體土地投資設廠。可見，社會資本投入農業(yè)農村的形式多種多樣，其最基本的方式包括獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃。現(xiàn)階段社會資本除了參與一般性市場化運作項目之外，政府還在應推動落實發(fā)展有更多社會資本還參與特許經營、公建民營和民辦公助等項目。

（三）社會資本投入農業(yè)農村的合作形式不斷創(chuàng)新，合作項目的總體規(guī)模不斷擴大

農業(yè)領域政府和社會資本合作的形式多種多樣，不斷出現(xiàn)創(chuàng)新形式。其中，PPP模式、鄉(xiāng)村振興類專項債券和鄉(xiāng)村振興基金模式因所涉及的資金投入規(guī)模不斷擴大而需要引起特別關注。

PPP模式是財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村振興的重要模式，其是“十三五”期間金融民間資本投入農業(yè)農村的重要方式。2017年6月，財政部、前農業(yè)部共同發(fā)布《關于深入推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》，重點鼓勵和引導社會資本投入現(xiàn)代農業(yè)各領域。截至2020年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計入庫的PPP項目中，農業(yè)和林業(yè)PPP項目達到187個，投資額達到2 646億元。2019年農業(yè)和林業(yè)新入庫PPP項目達到65個，累計成交金額1 002億元。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年半年報，2020年上半年，14個脫貧摘帽縣和1個貧困縣采用了PPP 模式支持從脫貧攻堅轉向鄉(xiāng)村振興，項目數(shù)達15個，投資額為107億元;832個貧困縣中，已有510個已探索采用PPP 模式支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，累計投資金額達到1.2萬億元。可見，PPP模式有效支持了貧困地區(qū)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興類專項債券是完善政府投資機制、健全多元投入保障機制的重要創(chuàng)新。2019年的中央“一號文件”、《關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》、2020年的中央“一號文件”等都提出，要強化地方政府債券資金對鄉(xiāng)村振興的支持力度。在國家政策指導下，各地方開始探索鄉(xiāng)村振興類專項債，形成了一系列成功經驗。2018年8月，四川省財政廳發(fā)行的四川省瀘縣鄉(xiāng)村振興專項債（一期）是地方政府首次發(fā)行鄉(xiāng)村振興類專項債。隨后，各地政府開始逐步探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債。截至2021年2月，根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺的數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)村振興類專項債發(fā)行總規(guī)模達到978.30億元，10年期和5年期的專項債居多。從支持領域看，2020年《關于擴大農業(yè)農村有效投資 加快補上“三農”領域突出短板的意見》提出，專項債主要支持高標準農田、農產品倉儲保鮮冷鏈物流等現(xiàn)代農業(yè)設施、農村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理等領域。2021年農業(yè)農村部辦公廳印發(fā)的《關于做好2021年農業(yè)農村領域地方政府專項債券發(fā)行使用工作的通知》，進一步將現(xiàn)代種業(yè)提升、現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、智慧農業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村等納入債券發(fā)行重點支持范圍。近年來，專項債重點支持領域不斷擴大，逐步覆蓋高標準農田建設、村莊整治建設、農田水利、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、鎮(zhèn)村污水處理設施、產業(yè)園區(qū)建設等領域。可見，鄉(xiāng)村振興類專項債撬動了金融和民間資本投入，有效彌補了鄉(xiāng)村振興投資的不足。

鄉(xiāng)村振興基金模式也是通過財政引導帶動金融民間資本投向“三農”的重要方式。鄉(xiāng)村振興基金是通過政府預算安排，采用股權投資等市場化方式引導金融民間資本投資鄉(xiāng)村振興重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持農業(yè)農村相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。鄉(xiāng)村振興基金模式與農業(yè)產業(yè)發(fā)展緊密相連，有利于培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動農業(yè)相關產業(yè)發(fā)展，發(fā)揮基金引領、帶動和輻射作用，也提高了金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平。根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)，截至2021年2月，全國各地設立的鄉(xiāng)村振興名義的基金已達73支，山東、江蘇、廣東、四川和浙江等省份基金數(shù)量排名靠前。

（四）社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的組織模式和利益分享機制逐步多樣化

在社會資本參與的過程中，新型農業(yè)經營主體、村集體、農戶等多元主體參與形成了多樣的組織模式和利益分享機制。合作方式包括訂單合同、流轉、股份合作和資產收益等，形成“龍頭企業(yè)+合作社+農民”“企業(yè)+公司+農戶”等多種組織模式。相應的利益聯(lián)結機制也包含“土地流轉+優(yōu)先雇用+社會保障”“農民入股+保底收益+按股分紅”等方式。社會資本與村集體、農戶等合作關系逐步穩(wěn)定，形成穩(wěn)定的利益共同體，推動社會資本和農民共享發(fā)展成果。合作方式由單純的收購農產品或租用土地，逐步向土地入股、分享經營收益等轉變。很多社會資本采用復合經營模式，通過“公司+村集體/合作社/基層政府+農戶”等方式，開辦集農業(yè)種植養(yǎng)殖、農產品加工、電子商務和休閑農業(yè)為一體的田園綜合體等，利益分享機制也形成“地租+工資”“地租+產品價格”“地租+分紅”“地租+分紅+工資”等多種模式。

（五）社會資本投入農業(yè)農村的政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

國家高度重視引導社會資本投入農業(yè)農村，支持引導各類社會資本投入農業(yè)農村的政策體系亦在不斷完善。國家在《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關于擴大農業(yè)農村有效投資加快補上“三農”領域突出短板的意見》和歷年中央“一號文件”等政策文件都明確要求優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，擴大開放領域和開放力度，吸引各類社會資本投向農業(yè)農村。2020—2021年農業(yè)農村部印發(fā)的《社會資本投資農業(yè)農村指引》明確提出，鼓勵投資的重點產業(yè)和領域，并鼓勵創(chuàng)新投融資模式。可見，社會資本進入農業(yè)農村越來越受到重視和支持。

近年來，中國的用地政策越來越有利于社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化。2019年5月自然資源部印發(fā)了《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，提出“各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用”。2019年12月自然資源部會同農業(yè)農村部印發(fā)《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》，在設施農業(yè)建設使用耕地和永久基本農田、用地規(guī)模、用地取得等方面進一步明確了支持政策，明確要求將設施農業(yè)用地納入農業(yè)內部結構調整范圍。2020年的中央“一號文件”強調，將農業(yè)種植養(yǎng)殖配建的輔助設施用地納入農用地管理。

在財政和金融支持政策方面，持續(xù)增加了財政支農力度，推動農村普惠金融發(fā)展，強化財金協(xié)同，發(fā)揮財政資金撬動作用和金融支持保障作用，支持社會資本投入農業(yè)農村。進一步完善現(xiàn)有財政支農貸款貼息資金、風險補償資金、獎補資金等政策。推動“資金改基金、無償改有償、撥款改增信”，通過風險補償、業(yè)務獎補等方式引導資本投向農業(yè)產業(yè)，促進農業(yè)三產融合發(fā)展，為金融資金進入農業(yè)產業(yè)化提供平臺，以財政政策和資金撬動金融資本、社會資本投入。同時，支持鄉(xiāng)村振興公益性項目的地方政府一般債券以及項目融資和收益自平衡的專項債券。在規(guī)范運作的基礎上，因地制宜推行一事一議、以獎代補、先建后補、貸款貼息等方式，探索在農業(yè)農村領域有穩(wěn)定收益的公益性項目推廣PPP模式的實施路徑和機制。

在信貸支持方面，政府對金融機構的農戶和小微企業(yè)小額貸款利息收入免征增值稅，對農戶小額信貸的利息收入提供所得稅優(yōu)惠，對小額貸款公司的農戶貸款利息收入提供稅收優(yōu)惠，允許其按要求在企業(yè)所得稅稅前扣除其計提的貸款損失準備金。為了加大對社會資本融資擔保支持力度，建立健全全國農業(yè)信貸政策性擔保體系，中央財政對各地政策性農業(yè)擔保業(yè)務給予了擔保費用補助和業(yè)務獎補和擔保費收入稅收優(yōu)惠。近年來，政府不斷出臺推動發(fā)展農村普惠金融的政策，鼓勵和要求金融機構強化普惠金融“支農支小”的力度，擴大涉農貸款服務、扶貧貸款（2020年后屬于脫貧后繼續(xù)扶持貸款）及普惠小微貸款的投放。總體來看，近年來全國信貸機構涉農貸款余額總規(guī)模不斷增加，對鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的金融支持力度不斷增強。

政府對鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的金融支持還體現(xiàn)在對農業(yè)保險的支持。自2007年開展政策性農業(yè)保險試點以來，中國農業(yè)保險政策不斷完善，2019年國家出臺了《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》，進一步推動新時代農業(yè)保險發(fā)展。全成本保險和收入保險試點正式實施，農業(yè)大災保險全國產糧大縣全覆蓋進一步推進，指數(shù)保險、區(qū)域產量保險和涉農保險穩(wěn)步開展，“以獎代補”特色農產品保險試點啟動。財政部于2021年6月24日印發(fā)的《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，提出擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍，在13個糧食主產省份的產糧大縣，提供覆蓋農業(yè)生產完全成本或種植收入的保險保障，保障水平最高均可達相應品種種植收入的80%。目前，中國農業(yè)保險業(yè)務規(guī)模穩(wěn)居亞洲第一、世界第二。中國農業(yè)保險保費收入從2012年的240.60億元增長到2020年的814.93億元;賠付支出則由2012年的148.20億元增長到2020年的616.59億元。2007—2019年農業(yè)保險保額從1 126億元增長到3.80萬億元，2020年進一步增加到4.10萬億元，保障水平不斷提高。農業(yè)風險有效對沖了農業(yè)產業(yè)經營風險，進一步提高了農業(yè)農村投資的吸引力。

四、社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化存在的問題

基于上文的分析可知，當前社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的確有較大的進展，但尚存亟待解決的問題，本文利用擴展的威廉姆森經濟治理分析框架來梳理這些問題。

（一）從制度環(huán)境層面看，農村要素市場發(fā)育不足，農村產權改革滯后

第一，土地用途管制過于嚴格，地權制度改革滯后。伴隨著農業(yè)的功能從生產向生態(tài)、文化等多功能拓展，社會資本對土地的需求從過去的承包地向設施農業(yè)用地、建設用地等拓展，但是設施農用地受政策約束嚴重，遠不能滿足機械化和智能化的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，制約了產業(yè)鏈延伸和三產融合的發(fā)展。第二，土地流轉市場不完善，土地流轉價格受政府干預較大。基于政治邏輯和政績考慮，部分地方政府和村干部都傾向于提高土地租金，政府干預帶動土地流轉租金的快速上漲，且只漲不跌，進一步抬升了社會資本經營成本，威脅農業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，一旦遇見農產品價格走低，農業(yè)生產經營就會效益不佳或虧損，甚至導致外來企業(yè)“跑路”。第三，農村產權制度改革和產權交易市場建設總體上相對滯后。當前農業(yè)農村財產權利的權證化、抵押登記、評估、流轉等機制仍不健全，部分地區(qū)存在流轉土地經營權未登記辦證等問題，導致經營權容易受損。部分項目用地權屬比較復雜，難以獲得信貸支持。抵押和擔保是涉農企業(yè)獲得正規(guī)信貸的主要方式，但農業(yè)農村領域產權改革相對滯后，缺乏合格的抵押物，貸款抵押缺乏有效標的物。服務“三農”的政策性融資擔保公司的運作機制和融資擔保合作機制尚不完善，影響政策性擔保的有效運作。農業(yè)企業(yè)與相關領域企業(yè)參與互保或者聯(lián)保，往往因為其中一家企業(yè)出現(xiàn)信貸違約而全部卷入“擔保鏈”，導致參與企業(yè)資金鏈緊張或者斷裂。在信貸領域，抵押物處置困難也影響了金融機構的放貸意愿。第四，農村土地產權保護仍有待加強。雖然農地經營權可以轉讓，但是新型農業(yè)經營主體的經營權仍容易受到侵犯。農村集體經濟組織變更和收回已轉讓農地經營權的事件時有發(fā)生。很多地方的農村集體經濟組織甚至借故不為受讓了農地的新型農業(yè)經營主體辦理農地經營權證。這些問題實際上影響負責新型農業(yè)經營主體的企業(yè)家型農業(yè)生產經營帶頭人充分發(fā)揮其才能和投資積極性。

（二）從治理結構看，社會資本下鄉(xiāng)并未形成良好的治理基礎，各主體權利義務劃分不明確

從政府和社會資本的關系來看，政府缺位嚴重，社會資本下鄉(xiāng)缺乏系統(tǒng)的政策支持。

第一，部分農業(yè)補貼仍主要以農戶為主，缺乏對社會資本的主體補貼。農業(yè)補貼不適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，例如農業(yè)補貼的主體部分是耕地地力補貼，但其逐步演變成以農戶為補貼對象的帶有普惠性質的收入補貼，偏離了原有的政策目標。同時，耕地地力補貼難以向適度規(guī)模經營主體傾斜，不利于保障糧食安全。這也是導致種糧比較收益較低，耕地“非糧化”的重要原因之一。

第二，保險、擔保等政策支持體系不完善，其作用不能充分發(fā)揮。農業(yè)保險保障水平總體較低，高保障產品供給不足，不能滿足現(xiàn)代農業(yè)生產經營需求。保險覆蓋范圍仍需進一步擴展，保險公司服務能力不強，精準承保、精準理賠尚待強化，大災風險分散機制尚不健全。農業(yè)保險支持政策仍以國有保險公司為主，缺乏對商業(yè)性農業(yè)保險和合作保險組織的政策支持，難以形成農業(yè)保險體系內生發(fā)展動力。相應的增信機制建設不足，信貸擔保和風險補償機制建設滯后。在產權抵押制度建設滯后情況下，信貸擔保風險補償和農村產權抵押融資風險補償機制仍不完善，資金來源單一，風險保障力度有限，風險補償缺少法律“硬約束”。部分地區(qū)補償資金落實不到位，過于依賴財政資金，這也導致了金融機構缺乏積極性。

第三，農業(yè)基礎設施短板制約明顯。不少地區(qū)農村水電路氣網和移動互聯(lián)等基礎設施尚十分薄弱，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，涉農項目周邊、內部基礎設施配套不到位，難以吸引社會資本進入。

從政府和社會資本的關系來看，政府越位嚴重，政策缺乏穩(wěn)定性和明晰性，政府過度干預加大社會資本下鄉(xiāng)風險。

第一，雖然支持社會資本進入農業(yè)農村領域的政策越來越多，但支持政策缺乏穩(wěn)定性和明晰性。很多政策經常一年一變，資助項目或資金規(guī)模都無法確定，甚至一些政策在前后年度會產生矛盾和沖突。目前中央雖出臺了一些宏觀性的指導文件，但缺乏細化的實施細則和配套方案，以致部分支持政策無法有效落地。同時，中央出臺了很多補貼或支持政策，但部分政策的補助和不予補助標準等信息更多地掌握在政府部門手中，社會資本對政策的了解甚少。比如，四川一家養(yǎng)豬農戶，自己投資建造了大壩和道路，修造養(yǎng)豬場，一共投入700—800萬元，當?shù)卣兄Z可以為其修建的道路從高標準農田建設資金中提供補貼，但由于官員調動等原因，最終未給予資助，引發(fā)農戶上訪。政策的不確定性增大了社會資本方與政府部門的溝通成本、因缺乏政府持續(xù)支持導致項目停滯的沉沒成本的風險上升，政策難以為社會資本進入提供穩(wěn)定環(huán)境，不能充分調動社會資本投資農業(yè)項目特別是農業(yè)新業(yè)態(tài)的積極性。

第二，地方政府越位加大了社會資本面臨的政策風險。部分地方政府以行政命令或優(yōu)惠政策發(fā)展特定產業(yè)的現(xiàn)象仍然較為普遍，從而導致許多社會資本盲目投資。急于鋪攤子、造聲勢，運轉經營靠吃補貼。這種選擇性政策為社會資本埋下了巨大風險，使其面臨市場波動和政策波動的雙重風險。一旦主要領導更換或政策出現(xiàn)變化，企業(yè)經營風險很快就會凸顯。同時，出于風險和避責考慮，當前政策對社會資本進入農業(yè)的態(tài)度存在反復，部分地方政府設置了較高的準入門檻，對投資領域、投資方式有嚴格規(guī)定，可見，投資環(huán)境、市場環(huán)境、政策環(huán)境均有待進一步優(yōu)化。

從社會資本和農戶的關系來看，社會資本與農戶的利益聯(lián)結方式較為松散，帶動作用比較小。第一，

社會資本與農民利益聯(lián)結方式一般為企業(yè)向農戶支付土地租金、工資或通過合同或訂單形式購買農產品，且單個社會資本投入方帶動農民的規(guī)模相對有限，加之農業(yè)農村領域社會資本綜合實力普遍不強，社會資本帶動村集體、農戶增收的作用比較小。加之農戶在這個過程中缺乏主動性和組織性，不能深度介入利益聯(lián)結和收益分享機制設計，導致農戶只能被動接受。盡管一些緊密型利益聯(lián)結方式逐漸出現(xiàn)，但尚未成為主流。第二，

監(jiān)督管理機制滯后，社會資本和農戶利益保障機制建設滯后。

社會資本監(jiān)督約束機制不完善，社會資本和農戶利益保障機制建設滯后。農戶違約會造成企業(yè)經營困難，例如農戶違規(guī)要求收回土地;同時工商企業(yè)違約、跑路會給農戶和村集體帶來損失，甚至導致社會群體事件。但地方政府普遍沒有建立完善的社會資本監(jiān)督約束機制，缺乏相應的政策法規(guī)和對口部門，沒有能力規(guī)范、約束、管理和監(jiān)督社會資本，也無法有效約束農戶，難以有效防范社會資本下鄉(xiāng)的安全風險。涂圣偉[6]研究發(fā)現(xiàn)，當前地方政府在引導社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化時缺乏有效的治理手段，缺乏利益保障機制建設，對失信違約的懲罰措施或懲罰力度不夠。

（三）從資源配置層面看，資源錯配、技術投入不足、可資利用的企業(yè)家資源仍然相對缺乏等問題影響實現(xiàn)社會資本參與的短期靜態(tài)配置效率和中長期動態(tài)效率

其一，農業(yè)農村要素供需失衡是社會資本進入面臨的主要制約因素。

農業(yè)現(xiàn)代化需要土地、資本、人力資源、技術和管理多種要素的綜合集成，要求科學技術、制度、人力資本、物質資本等各種農業(yè)要素充分地融合發(fā)展、自由配置和有效利用。從要素供給看，社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化，其要素需求結構具有種類多樣、數(shù)量密集、層次較高等特征。但農業(yè)農村要素市場改造滯后，缺乏人才、科技等要素供給，導致社會資本在推進農業(yè)現(xiàn)代化的過程中面臨較大經營困境。從實際情況看，除大型企業(yè)外，進入農村的社會資本大多數(shù)實力并不強，雖然可以改善農業(yè)農村資本和管理要素投入，但是普遍面臨資金壓力制約，更缺乏科技、人力資本等其他要素供給的匹配，難以充分發(fā)揮作用和資本要素效能。可見，要素供需失衡已成為社會資本參與鄉(xiāng)村振興的最大障礙。

在資本要素方面，農業(yè)農村項目普遍投資規(guī)模大、投資周期長、投資風險大、受自然因素影響顯著、投入見效慢，難以吸引金融機構資金，再加上缺乏銀行可接受的抵押品，貸款難的問題長期存在。涉農貸款增量獎勵政策對金融機構的激勵作用不夠，考核和監(jiān)管辦法并未充分考慮農業(yè)農村的特殊性，導致農村信用社系統(tǒng)金融機構和其他農村金融機構對“三農”貸款的積極性普遍不高因而導致農業(yè)農村信貸產品和服務供給存在結構性不足，信貸供給的額度、期限不能滿足多樣化需求，不能有效匹配日益多樣的農村金融需求。近年來，許多地區(qū)在探索農村資產抵押貸款，但由于缺乏系統(tǒng)全面完善的農村資產產權及交易市場，農村資產抵押貸款改革在很多地方淺嘗輒止，未呈普遍推進勢頭，改革進程相對遲緩。

在人力資本和科技方面，技術人才不足、缺乏科技支撐是社會資本進入農業(yè)農村領域最為突出問題之一。目前農村勞動力素質普遍不高，老齡化和空心化現(xiàn)象突出，農業(yè)科技體系服務能力弱，現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展與科技服務體系缺乏對接，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)機械化、智能化和綠色化的發(fā)展需要。限于農業(yè)農村領域比較收益不高，國家出臺的引導人才下鄉(xiāng)的政策難以從根本上改變當前普遍存在的人才的困境，且人才政策力度不夠大，缺乏長效激勵機制，對人才的吸引力相對有限，而真正留在農業(yè)農村領域的企業(yè)家型人才亦十分匱乏。截至2020年6月底，全國有220多萬家農民合作社，100多萬家家庭農場，輻射帶動全國近一半農戶。還有20多萬個農業(yè)社會化服務組織為農戶提供農機作業(yè)、病蟲害防治等生產托管服務。此外，根據(jù)現(xiàn)有的資料，2018年全國有各類農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)9萬家，其中國家級龍頭企業(yè)1 542家[22]。這些新型農業(yè)經營主體或農業(yè)社會化服務組織的數(shù)量盡管可觀，但如果保守估計農民合作社至少一半屬于有名無實的“空殼社”，全國只有110多萬家名副其實的農民合作社。所有這四類組織數(shù)量仍然有限，絕大多數(shù)經營規(guī)模偏小。其中部分屬于結合了社會資本投入的結果。這些組織（無論是否接受了社會資本投入）背后的帶頭人都屬于農業(yè)農村企業(yè)家人才，但數(shù)量仍然有限。

在人才和科技方面，企業(yè)家人才和技術人才不足、缺乏科技支撐是社會資本進入農業(yè)農村領域最為突出問題之一。目前農村勞動力素質普遍不高，老齡化和空心化現(xiàn)象突出。農戶數(shù)量多，但新型農業(yè)經營主體的數(shù)量仍然有限。新型農業(yè)經營主體當中的領頭人，絕大多數(shù)是企業(yè)家人才，現(xiàn)在數(shù)據(jù)顯示，目前企業(yè)家人才的數(shù)量也十分有限。截至2020年6月底，全國有220多萬家農民合作社，100多萬家家庭農場，輻射帶動全國近一半農戶。還有20多萬個農業(yè)社會化服務組織為農戶提供農機作業(yè)、病蟲害防治等生產托管服務。此外，根據(jù)現(xiàn)有的資料，2018年全國現(xiàn)有各類農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)9萬家，其中，國家級龍頭企業(yè)1 542家。這些新型農業(yè)經營主體或農業(yè)社會化服務組織的數(shù)量盡量表面上可觀，但是保守估計，至少有一半農民合作社屬于有名無實的“空殼社”，全國只有110多萬家名副其實的農民合作社。總體看來，這些新型農業(yè)經營主體或農業(yè)社會化服務組織數(shù)量仍然有限，絕大多數(shù)經營規(guī)模偏小，其中還有一部分屬于結合社會資本參與的結果，同時，這些主體或組織也往往是社會資本參與的合作對象。此外，農村地區(qū)農業(yè)技術人才缺乏，農業(yè)科技體系服務能力弱，現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展與科技服務體系缺乏對接，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)機械化、智能化和綠色化的發(fā)展需要。限于農業(yè)農村領域比較收益相對不高，國家出臺的引導人才下鄉(xiāng)的政策難以從根本上改變當前農業(yè)農村普遍存在的專業(yè)人才缺乏的困境，且人才支持政策力度也不夠大，缺乏長效激勵機制，對人才的吸引力相對有限，進而導致農業(yè)農村領域的企業(yè)家人才十分匱乏。

其二，部分社會資本參與的農業(yè)農村投資項目缺乏規(guī)劃和布局。

社會資本規(guī)劃和布局尚需優(yōu)化。在政府積極引導和市場利益的吸引下，部分社會資本進入農業(yè)農村，但由于缺少政府的規(guī)劃和引導，社會資本過度集中于休閑觀光農業(yè)等領域，同質化競爭嚴重，部分地區(qū)相似投資項目過多，投資密度過大，從而導致過度和惡性競爭，影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會資本投資效率。

其三，社會資本參與具有一定的盲目性。

由于產業(yè)結構調整，大量的房地產、鋼鐵、煤炭企業(yè)及從業(yè)人員都轉而進入農業(yè)領域。很多跨界進入農業(yè)領域的社會資本盲目進入農業(yè)農村領域，但卻低估了復雜性和多樣性，對農業(yè)投資的長期性和風險性缺乏深入認識。部分社會資本經營較為困難，一旦發(fā)生風險，虧損和跑路概率會大增。

其四，社會資本參與存在套取財政補貼和非法改變農地用途的問題。

值得注意的是，部分社會資本投入者的主要目的是套取財政補貼，也有部分社會資本投入者非法改變了農地用途，這些現(xiàn)象均成為社會資本參與的隱患。

五、進一步的思考及政策建議

綜上分析，社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化呈現(xiàn)出一些值得肯定的特點，而且取得了較大的進展，但也存在一些問題。以下對策思考應該有利于促進社會資本進一步參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化。

（一）強化頂層設計，細化操作方案

吸引社會資本下鄉(xiāng)需要加強統(tǒng)籌謀劃和全域設計，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，進一步強化規(guī)范引領，進行全域規(guī)劃，優(yōu)化農村生產生活與生態(tài)空間布局，形成涵蓋縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級的一體化、綜合性規(guī)劃體系，鼓勵各鎮(zhèn)村推進組團發(fā)展和差異化發(fā)展。通過明確地方發(fā)展思路，為社會資本下鄉(xiāng)提供參考和借鑒。第二，強化對社會資本投資的規(guī)劃和引導。要基于地方發(fā)展規(guī)劃、消費人口分布、市場規(guī)模建立投資準入制度，合理布局社會資本投資領域和密度。同一方向具有競爭關系的類似項目要有相應的審核機制，防止社會資本扎堆投資休閑觀光農業(yè)等少數(shù)領域，防止惡性競爭。應跳出行政區(qū)劃范疇，強化不同縣區(qū)及縣域內不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)作，推動社會資本下鄉(xiāng)的差異化競爭。

（二） 加快健全社會資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資保障機制

完善農業(yè)設施用地管理政策。逐步放活宅基地使用權，探索有效利用農村資產資源的具體途徑。落實各類保障鄉(xiāng)村產業(yè)建設用地指標政策，例如鄉(xiāng)村建設土地新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10%的建設用地指標、允許各地在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動指標等。同時，鼓勵跳出行政邊界界限，推進組團發(fā)展和區(qū)域整體發(fā)展，鼓勵農業(yè)生產經營主體或村集體共建共享農業(yè)設施，提高土地使用效率。

將外引內培相結合，進一步完善鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)機制，強化人才服務鄉(xiāng)村激勵約束。要推動落實《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，培養(yǎng)高素質農業(yè)生產經營人才、第二三產業(yè)專業(yè)人才、鄉(xiāng)村公共服務人才、鄉(xiāng)村治理人才和農業(yè)農村科技人才，尤其是企業(yè)家型人才，發(fā)揮人才聚合效應。同時，要營造良好環(huán)境，通過城鄉(xiāng)融合及農村基礎設施和公共服務設施完善，提高農村生活便利化水平并建立相應的激勵機制，吸引城鄉(xiāng)人才留在農村。同時創(chuàng)新財政支出方式，由物及人，探索培訓券制度，以產業(yè)發(fā)展需求為導向，推進農業(yè)科技科研和推廣體系改革。

進一步完善金融投入鄉(xiāng)村振興的政策支持體系，提高政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立健全政府性融資擔保和風險分擔機制，發(fā)揮農業(yè)信貸擔保體系、農業(yè)保險、農產品期貨市場、債券市場、資本市場等多元金融工具的作用，彌補農業(yè)收益低、風險高、信息不對稱的短板，促進金融資源回流農村。進一步完善農業(yè)融資擔保體系，完善融資增信機制。通過資本金注入、保費補貼、優(yōu)化完善考核激勵等辦法，促使農業(yè)融資擔保機構不斷加大對農業(yè)領域的投入。財政每年撥付一定比例的資金用于充實融資擔保或風險補償基金，也可以考慮發(fā)行擔保專項債充實農業(yè)擔保機構資本金。建立農業(yè)擔保風險補償專項資金，設立專門機構負責管理和運作風險補償基金，并細化相應的配套法規(guī)、規(guī)章制度。完善農業(yè)保險體系，重點發(fā)展?jié)M足新型農業(yè)經營主體需求的農業(yè)保險產品與服務。加強各級政府的內部協(xié)調，確保政府在難以承擔足額配套資金的農業(yè)大縣根據(jù)要求入保的主糧種植面積全額撥付政府承諾的保險費補貼。通過存量資金整合優(yōu)化和增量資金調整，將農業(yè)保險作為未來財政支農資金支持的主要領域之一，通過財政資本金注入、保費補貼、財政獎補、風險補償金政策等，推動“保險+期貨”模式以及農業(yè)巨災保險、完全成本和收入保險等保險險種創(chuàng)新，推動農業(yè)保險持續(xù)“擴面、增品、提標”，鼓勵各地方開發(fā)特色農業(yè)保險產品。完善農村金融差異化監(jiān)管體系，盡快明確對農業(yè)農村領域信貸、保險、擔保、產業(yè)發(fā)展基金等金融市場化工具的差異化監(jiān)管政策，適當放寬農業(yè)農村領域債券發(fā)行條件和涉農信用社系統(tǒng)金融貸款考核要求，適度提高涉農貸款不良容忍度，同時強化對農村信用社系統(tǒng)金融機構、農業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行開展金融機構服務鄉(xiāng)村振興的考核評估。繼續(xù)構建和優(yōu)化包容性和競爭性的農村金融市場機制，遵循商業(yè)可持續(xù)原則，建立面向績效競爭的農村金融市場競爭秩序，建立政策性金融發(fā)揮輔助性支持作用、商業(yè)性金融、合作金融和政策性金融合理定位和分工協(xié)作的農村金融服務體系，通過開放市場、引入競爭、培育中介組織等方式，鼓勵信貸、保險、擔保、發(fā)展基金等多元金融工具借力金融科技進入農業(yè)農村領域，激發(fā)農村金融市場化工具的創(chuàng)新活力。

（三） 健全社會資本政策支持體系

第一，改革完善農業(yè)補貼制度，向規(guī)模經營主體和糧食主產區(qū)傾斜，并充分利用黃箱政策。可以考慮增加適度規(guī)模的經營補貼力度，用足非特定產品的黃箱政策。第二，大力發(fā)展農業(yè)保險，特別是加快推進巨災保險、完全成本和收入保險試點改革。通過存量資金優(yōu)化和增量資金調整，將農業(yè)保險作為未來財政支農資金支持的主要領域之一，進一步加大財政資本金注入，完善保費補貼、風險補償資金政策等。推動農業(yè)保險持續(xù)“擴面、增品、提標”，鼓勵開展“保險+期貨”等保險模式創(chuàng)新和地方特色農業(yè)保險產品開發(fā)。第三，進一步完善農業(yè)擔保、再擔保、風險補償金機制等，強化融資增信。財政每年撥付一定比例的資金用于充實信貸擔保和風險補償基金，通過保費補貼、財政貼息、保費貼息等方式，降低社會資本融資成本。依托政策性擔保機構和再擔保機構，培育和引導商業(yè)性擔保機構和再擔保機構發(fā)展，形成多元參與的融資擔保體系，保障信貸擔保機制的可持續(xù)性發(fā)展。設立專門機構負責管理和運作風險補償機制，并細化相應的配套法規(guī)、規(guī)章制度，對基金的使用進行嚴格監(jiān)管。同時，引導鼓勵社會性資金的注入。第四，完善用水用電政策。對社會資本下鄉(xiāng)帶動鄉(xiāng)村建設、農民增收，執(zhí)行農業(yè)生產電價;建立農業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，在完善水價形成機制的基礎上，對符合條件的經營主體給予獎補。第五，加快補齊農村基礎設施短板。加強農村交通物流設施建設，推進高標準農田、農田水利設施以及冷鏈物流等建設，推進農產品批發(fā)市場基礎設施改造、電子結算和電子交易平臺建設。

（四）優(yōu)化社會資本參與政策環(huán)境，健全利益聯(lián)結風險防范機制

要進一步推進地方政府職能轉變，遵守市場規(guī)律，聚焦于公共服務，為社會資本參與提供良好環(huán)境。第一，要推進社會信用體系建設，并將其與負面清單相掛鉤，明確監(jiān)督懲罰機制，形成對社會資本和村集體、農戶的實質性約束。第二，要完善農業(yè)類PPP項目等融資方式機制設計和政策環(huán)境。政府要向社會資本開放具有高收益的項目領域，拓展民營企業(yè)的發(fā)展空間;加強PPP項目管理，明確利益分配，合理分擔項目風險，創(chuàng)新回報機制，建立相對靈活的付費調價機制;對社會資本進入PPP項目給予更多的政策優(yōu)惠、補貼、擔保等，提高社會資本參與的積極性;完善社會資本退出機制，為PPP項目提供股權轉讓、資產證券化等市場化退出機制。第三，健全利益聯(lián)結機制。推進農村“三變”改革，引導農村各類資源入股并獲得合理收益。發(fā)揮新型農業(yè)經營主體或村集體銜接作用，提升農民組織化程度，使其和村集體成為社會資本與農戶之間的“黏合劑”和“潤滑劑”。

（五）完善政策管理體制，強化穩(wěn)定預期

以三年為周期，建立政策支持和負面清單體系定期動態(tài)調整機制。當前“三農”政策出臺過密過多，政策應接不暇導致地方政府疲于奔命，進而導致政策落地效果不佳，存在政策空轉風險，社會資本也無所適從。因此，建議以三年為一個周期，在周期內保證政策相對穩(wěn)定，并在三年到期后進行統(tǒng)一的政策調整，實施下一輪政策，提高政策可預期性。強化對社會資本的監(jiān)督管理，結合《社會資本投資農業(yè)農村指引》等現(xiàn)行政策，進一步出臺具體的政策操作方案和實施細則，明確具體路徑和實施細則。出臺社會資本下鄉(xiāng)政策優(yōu)惠指南以及市場準入負面清單，整合匯總當前優(yōu)惠政策，明確社會資本所享受的相關優(yōu)惠政策和下鄉(xiāng)紅線，明確優(yōu)惠政策的準入標準和條件，穩(wěn)定社會資本預期。同時，要大力宣傳推廣典型案例，增強社會資本的投資意愿和投資信心。

（六）構建和完善農村產權市場，增強投資吸引力

第一，積極推動各種農村產權的權證化和資產化。明確農業(yè)農村領域的相關法律解釋，提高農業(yè)農村動產抵押權的法律穩(wěn)定性。大力推行各種農村產權的權證化和資產化，增加實際可交易資產的種類和總量。改變過去只重視農村集體產權的權證化作法，把推行農村產權的權證化提升到戰(zhàn)略高度。積極推行統(tǒng)一辦理農村重要產權的權證，重視農村宅基地和農宅的權證化，并將其納入交易范圍。第二，大力發(fā)展農村產權線上交易平臺。加強農村產權交易平臺建設，培育農村產權交易市場體系。改善農村產權交易生態(tài)環(huán)境，推行線上交易平臺的標準化，把交易資產從農村集體產權擴大到所有農村產權。積極主動完善線上線下的配套服務，進一步完善農業(yè)農村動產評估、抵押登記和流轉機制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介組織等多種主體的積極性，完善農業(yè)農村產業(yè)領域的擔保、保險、租賃、保理、信息化服務、財務管理咨詢服務等相關服務體系。農村產權線上交易平臺有利于農村產權交易的供給方和需求方在線上互動，從而更好地發(fā)現(xiàn)價格。原則上，預期某項農村產權有著較好用途的企業(yè)家，其愿意為獲得該項農村產權而提出的價格會更高。需要出讓該項農村產權的村莊或者新型農業(yè)經營主體可以從更多的出價和社會資本投資方中選擇把該項產權轉讓給誰。因此，線上交易平臺既有利于當?shù)卮迩f或新型農業(yè)經營主體發(fā)現(xiàn)和吸引更為合適的作為社會資本方的企業(yè)家，也有利于全球范圍的企業(yè)家發(fā)現(xiàn)更為合適的投資機會。第三，

加強產權保護，更好地吸引、培養(yǎng)和保護企業(yè)家型人才。在此方面可以借鑒成都市政府支持培養(yǎng)農村職業(yè)經理人的經驗，由政府出面組織統(tǒng)一培訓并對考核合格者頒證，并通過政策支持的方式引導這些農村職業(yè)經理人帶領致富，培養(yǎng)自己的農村企業(yè)家人才。

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（責任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.01.001

[引用格式]馮興元，鮑曙光，孫同全. 社會資本參與鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化——基于擴展的威廉姆森經濟治理分析框架[J].財經問題研究，2022，（1）：3-13.

收稿日期：2021-08-11

基金項目：中國社會科學院研究所創(chuàng)新工程項目“農村金融服務體系的發(fā)育及問題研究”（2021NFSB06）

作者簡介：馮興元（1965-），男，浙江寧海人，研究員，教授，博士，博士生導師，主要從事農村金融和農村財政方面研究。E-mail： fengxy@cass.org.cn

鮑曙光（1987-），男，山東臨沂人，助理研究員，博士，主要從事農村財政研究。E-mail：baosg@126.com

孫同全（1968-），男，吉林白山人，研究員，博士，主要從事農村金融研究。E-mail：suntq@cass.org.cn