央地聯動發揮新型舉國體制優勢開展關鍵核心技術攻關研究

羅 軍，侯小星，陳之瑤

（廣東省技術經濟研究發展中心，廣東廣州 510070）

1 研究背景

關鍵核心技術是國之重器，不僅在產業技術生態系統中居于核心地位，而且對推動我國經濟社會高質量發展、保障國家安全具有十分重要的意義。特別是在當今世界正經歷百年未有之大變局的背景下，隨著新一輪科技革命和全球產業變革的不斷孕育興起，關鍵核心技術攻關對相關領域技術創新整體走勢的影響更加直接、重要，將進一步促進產業變革，對全球經濟結構和競爭格局都將產生重大影響［1］。面臨日益激烈的經濟科技競爭，在深入完善社會主義市場經濟體制的新時期，我國要實現關鍵核心技術的高水平自立自強，充分解決制約重點產業發展的“卡脖子”技術難題，必須繼續發揮舉國體制機制優勢開展關鍵核心技術攻關，集中各類創新資源，調動全社會力量形成合力，才能在未來科技競爭和產業發展中搶占制高點，實現整體技術水平從跟跑向并跑、領跑進行轉變。

就我國而言，發揮舉國體制的優勢推動科技創新一直是新中國成立以來組織實施重大科技工作的重要經驗。進入新世紀，國家積極推進機制創新，把集中力量辦大事的政治優勢和發揮市場機制有效配置創新資源的決定性作用結合起來。黨的十九屆四中全會提出，要構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。習近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關工作時亦著重強調，要完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制［2］。與傳統舉國體制相比，新型舉國體制建立在市場發揮資源配置決定性作用基礎上，國家利用科技政策、產業政策等手段，推動企業成為技術創新的主體，運用市場方式、經濟手段解決國家科技創新工作中的立項、決策、投入、分配等事情。在這個過程中，如何處理好政府與市場、對外開放與自力更生以及中央與地方的關系始終處于核心緊要位置。但從實踐情況來看，協調處理好前兩種關系已經普遍得到重視，但在構建央地聯動體制機制促進市場在資源配置發揮決定性作用上還沒有太多研究。有鑒于此，本研究就央地聯動發揮新型舉國體制優勢開展關鍵核心技術攻關進行探索，以期對破解科技與經濟“兩張皮”現象提供借鑒。

2 相關研究與實踐述評

從技術創新體系發展趨勢來看，隨著技術復雜程度越來越高，單個企業或者組織越來越難以獨立完成其中的技術研發活動，特別是在關鍵核心技術領域。為此，采用舉國體制攻克關鍵核心技術，已經成為世界科技強國的通行做法。從當前理論研究和實踐情況來看，國內業界在新型舉國體制理論研究上已經取得不少成果，發達國家發揮舉國體制推動科技創新發展的一些經驗做法亦值得借鑒。

2.1 新型舉國體制研究述評

我國在關鍵核心技術攻關新型舉國體制上的探索和實踐時間還不是很長，但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立以及經濟科技競爭的日益激烈，國內學術界人士已經對新型舉國體制機制相關問題進行了比較深入的研究，并取得了一些重要研究成果。殷忠勇［3］認為，從傳統舉國體制向新新型舉國體制的轉變，面臨著從行政配置資源為主到市場配置資源為主、從產品導向向商品導向、從注重目標實現到目標與效益并重的三大轉變，需要正確處理手段與目的、舉國與市場、局部與整體、集中與集成、成功與失敗等重要關系。在推動多主體深度參與上，特別是央地合作、地方政府參與等方面亦有一定積累。曾憲奎［4］認為可以參考產業技術創新聯盟的方式，采用達成契約和組成實體兩種形式，前者就是在政府統籌下，相關方就資金投入等事項在內的合作條件達成一致，形成約定，之后按照契約的要求進行實施；后者則是相關方按一定比例投入資金和人員等，組建新的科研實體。然后相關各方以股東的形式獲取相應的收益。李維梁［5］認為，中央和地方對創新投入的層次和積極性存在差異，中央政府更加注重基礎性、前沿性的科學投入；相比之下，地方政府更加注重應用性、有產業價值的科學研究和前沿技術研究；要在體制機制上理順央、地政府在創新投入方面的關系，地方政府的投入應更具靈活性、更多發揮財政投入的杠桿作用來引導市場和企業投入技術研發。陳勁［6］更進一步研究了新型舉國體制下的央地關系，認為要提升新型舉國體制的價值有效性與合意性，一方面，要發揮中央政府的動員能力、資源配置能力以及影響力，為地方政府快速調動各類經濟性與社會性資源提供制度框架與行動指南；同時，要充分調動地方政府的積極性、發展導向、資源稟賦、產業基礎，進而實現新型舉國體制下政府主體協同、政策協同、資源協同、能力耦合。

總的來看，如何處理好政府與市場關系、進一步撬動市場力量仍是當前國內研究的核心。由于新型舉國體制的特殊性，關鍵核心技術攻關要取得成功，必須積極整合各參與者從事研發活動，地方政府的參與將有效彌合與市場之間的鴻溝，有利于發揮關鍵核心技術攻關對產業發展的支撐作用。

2.2 關鍵核心技術攻關案例

國外做法已經表明，在技術創新上采用舉國體制，在執行中是切實可行的，而且能夠取得意想不到的良好效果。目前來看，由于純粹基礎研究、科學研究或者無法實現產業化的研究，與新型舉國體制下發揮市場創新資源配置作用無關或者關聯度不大，本研究不再予以說明。在此，經深入比較分析后選擇若干有國家和地方政府共同參與并在應用研究、支撐產業發展上有突出表現的研究機構、計劃予以分析，比較有代表性的有比利時微電子研究中心（IMEC）、德國弗勞恩霍夫協會（FhG）以及法國卡諾研究所計劃（Carnot）。IMEC 始于魯汶大學微電子系，于1984 年由比利時弗拉芒大區地方政府出資設立。自成立以來，IMEC 從一個地方性的微電子研究中心發展成為歐洲最大、世界領先的產業共性技術研發平臺，探索走出了一條成功的技術開發與協同創新之路。IMEC 秉持中立原則致力于攻關行業共性關鍵技術，一般采用產業聯合項目、高校基礎研究合作項目、企業雙邊合作項目以及政府項目四種模式，其中，產業聯合項目是最主要的研發模式［7］。IMEC 經費收入主要來源于政府直接資助、申報政府項目以及企業收入，其中，弗拉芒地方政府自IMEC 成立以來每年都給予資金資助并且穩步增長，2017 年已增長到1.08 億歐元，如有大型研究或建設項目時還會額外增資［8］；除此之外，IMEC還積極申報并承擔了歐盟研發框架計劃、歐洲航天局以及比利時聯邦政府等政府資助研究計劃項目。隨著與產業界的合作日趨緊密，IMEC 來自企業的資助在1995 年就已經超過政府直接資助、申請政府項目之和，占據IMEC 研究經費總額的80%以上。在管理體制上，秉持中立角色協調各方關系，在理事會中來自產業界、當地政府和高校代表各占1/3，同時邀請國際知名學者和企業高管組成顧問委員會［9］。另外兩個代表性的案例分別是FhG 和Carnot，兩者關系非常密切，Carnot 的提出是受FhG 的啟發設立，兩者目前分別是歐洲第一大、第二大應用型研究組織。自1949 年成立以來，FhG 逐漸形成了以“政府資助+各研究機構企業化運行”為核心特點的“弗勞恩霍夫模式”，現已成長為歐洲最大的非營利應用型科研組織。截至2019 年，FhG 在德國各州跨區域設立了72 家研究所，雇傭超過26600 位員工，年度研究經費預算達26 億歐元，其中，超過70%來自有合作關系的企業，聯邦政府和州政府給予不足30%的資助［10-11］。在資金來源類別上看，FhG 獲得資金大致可以劃分為“非競爭性資金”和“競爭性資金”兩種類型，其中，前者主要為聯邦政府和州政府及歐盟投入的面向工業和社會未來發展的科技事業基金，后者主要指來自公共部門的招標課題以及與產業界簽訂的研發合同收入。合同制研究是FhG 成功的主要秘訣，不僅推動了各研發主體加強跨區域、跨領域交往合作，而且促進了研發創新過程的一系列資源要素的配置方式及環節形成良性循環，最終有力地推動著跨區域研發合作高效轉化為現實生產力。盡管兩者在體制機制創新、強化研究機構協同效應方面有共性之處，但其最大區別在于FhG 是以企業形式運作的實體，而Carnot 則是基于網絡的無實體運行，能夠利用較少的政府投資，拉動大規模的產業合作投入［12］。

舉國體制非中國獨有，歐美發達國家曾為實現產業發展目標集中優勢科技資源組織開展聯合攻關，成效也頗顯著，其成功之處值得借鑒。總的來說，IMEC、FhG 及Carnot 在以下幾個方面的做法值得借鑒：一是關鍵核心技術攻關研發活動直接面向企業和產業技術需求并且不與市場爭利；二是聯邦政府與地方政府在關鍵核心技術攻關的參與角色上存在明顯分工與配合；三是地方政府更傾向于參與產業化導向比較明顯的關鍵核心技術攻關活動，并且能夠發揮出較好的催化作用；四是科研平臺建設具有明顯的中立性、包容性以及開放性，并且與承擔政府任務、產業任務進行有效結合。

3 央地聯動方式與體系機制設計

在當前和今后一段時間，自主供給能力不足仍然是制約我國經濟高質量發展的一塊短板，進一步理順央地協同關系，探索關鍵核心技術攻關路徑，有利于推動市場在資源配置中發揮決定性作用，構建并發揮好新型舉國體制優勢。特別是對我國這樣的一個大國而言，創新主體、創新資源以及創新需求千差萬別，要將不同市場要素充分調動起來發揮出最大效益，必須要央地不同層級管理部門之間配合與協作，才能有效彌合政府與市場間關系。這就為新時代社會主義市場經濟條件下，構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制提供了新的思路和新的動力，具有重要的理論價值與實踐指導意義。

近年來，從中央到地方相關科技管理部門不斷深化科技體制改革，在央地聯動上進行了一系列的探索和實踐。筆者在對央地聯動工作進行深入梳理的基礎上，按照其對產業支撐能力的強弱關系、持續時間長度等原則，將央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系劃分為三個層級（見圖1），即：第一層級是國家重大科技計劃項目成果在地方的轉移轉化，央地聯動組織開展國家重大科技計劃項目成果的二次開發或者工程轉化，支撐地方重點產業發展；第二層級是央地聯動組織實施國家重大科技計劃相關專項，瞄準國家重點產業發展需求或國家重點產業在地方布局的關鍵區域共同制定實施方案、共同投入創新資源、共同組織實施管理；第三層級是央地聯動在地方共建高水平平臺支撐關鍵核心技術攻關，由前述兩個層次上的短期一次性成果轉化、中期聯動實施國家重大科技計劃項目逐步向具有長遠規劃、根植于國家、地方重點產業長期需求方向進行演進，重在培育重點產業的可持續發展能力和技術自給能力。以下分別對三個不同層級的相關做法及特點、優勢、不足予以分析。

圖1 央地聯動開展關鍵核心技術攻關不同層級及對重點產業支撐能力

3.1 國家重大科技計劃項目成果在地方的轉移轉化

央地聯動組織推動國家重大科技計劃項目成果在地方的轉移轉化，是央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系的第一層級。從中央和地方科技管理部門的探索和實踐情況來看，按照相關工作的啟動時間，大致包括國家科技成果轉化引導基金、國家科技成果轉移轉化示范區及國家科技重大專項成果轉移轉化示范三個方向（見表1）。其中，國家科技成果轉化引導基金通過設立創業投資子基金、貸款風險補償和績效獎勵等方式，主要支持轉化利用財政資金形成的科技成果。國家科技成果轉移轉化示范區重在優化科技成果轉化與創新創業環境，結合地方實際開展各具特色的試點示范推動地方創新驅動發展，探索可復制、可推廣的經驗與做法。截至目前，科技部已經批復河北京南、上海閔行、江蘇蘇南、廣東珠三角等10 家國家科技成果轉移轉化示范區。國家科技重大專項成果轉移轉化示范則是統籌各方資源促進國家科技重大專項成果轉化和推廣應用，支撐地方產業轉型升級和經濟結構調整。截至目前，廣東、四川及江西3 省已經獲批建設國家重大專項成果轉移轉化示范區。

表1 央地聯動組織開展國家重大科技計劃項目成果在地方的轉移轉化情況

國家重大科技計劃項目集聚各類頂級創新資源、瞄準經濟社會發展的重大問題，積累了大量有重要價值的科技成果，但由于這類科技成果的理論性、基礎性、前沿性，距離產業實際需求還有一段距離，大都需要經過二次開發或者工程轉化才能夠進入產業界的視野。相比之下，地方受制于創新資源集聚能力的限制，較難產生能夠有效支撐產業發展的重大科技成果。央地聯動推動科技成果在地方的轉移轉化，依靠地方引導、組織市場力量進行工作對接，較好地解決了雙方的關切，同時兼顧了國家重大科技計劃項目成果產業化與地方重點產業關鍵核心技術攻關的需求。盡管央地聯動推動科技成果轉化有利于在一定程度上緩和重大科技成果供給與需求之間的矛盾，但是考慮到其呈現出典型的供給側導向，導致在推動關鍵核心技術攻關上存在一定缺憾，主要體現在以下幾個方面：一是政府在三項央地聯動工作更多的是發揮中介作用，科技成果的供給與需求的關系仍然需要進一步彌合；二是地方重點產業技術需求的作用還不夠突出，對成果二次開發或者工程轉化還需要較大投入；三是重大科技成果的對接屬于短期一次性行為，可持續性還需要進一步加強。除此之外，科技成果與地方重點產業關鍵核心技術攻關需求之間較弱的關聯性，也是影響其發揮支撐作用的重要因素。

3.2 央地聯動組織實施國家重大科技計劃相關專項

央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系的第二層級，是央地聯動組織實施國家重大科技計劃相關專項。早在“十一五”時期，中央領導就提出要堅持、完善和創新舉國體制，發揮政府主導作用，在國家層面建立多部門協作機制和合作大平臺，形成部門、地方、全社會參與的格局，積極引入市場機制，鼓勵、引導金融資金參與支持重大專項研發［17］。近年來，隨著科技體制改革深入推進，中央科技管理部門加快探索與實踐步伐，與廣東分別在2006 年啟動了國家自然科學基金委-廣東聯合基金、2017 年啟動了部省聯動實施國家重點研發計劃“寬帶通信和新型網絡”重點專項等國家級科技計劃（見表2），其中，前者的設立成功實踐了國家引導地方開展基礎研究的新模式，先后帶動遼寧、浙江、山西、貴州、河南、福建、新疆、山東、云南以及深圳等地方設立聯合基金；后者構建起“中央財政和地方財政共同出資、社會資本和企業跟進投入”的多元出資模式，通過融合國家戰略和地方重大需求，共同制定國家層面重點專項實施方案和指南，集中力量解決重點產業“卡脖子”問題。與此同時，廣東積極創新多種方式主動承接國家科技項目，通過接續支持、聯合支持、補齊支持、補充支持等方式，聯動央地財政資金，集中力量支持國家布局且可落地廣東的重大項目進行攻關。

表2 央地聯動組織實施國家重大科技計劃相關專項情況

央地聯動組織實施國家級科技計劃，瞄準國家重點產業發展需求或國家重點產業在地方布局的關鍵區域，共同制定關鍵核心技術攻關實施方案、共同投入各類優勢創新資源、共同組織實施與管理重大科技計劃，有利于調動地方并通過地方撬動市場的參與積極性，提高了重大科技計劃解決重點產業發展需求的響應程度。與央地聯動推動科技成果轉移轉化相比，央地聯動組織實施國家級科技計劃將央地聯動開展重點產業關鍵核心技術攻關提升到一個新的高度，在創新資源投入上，首次實現了中央財政與地方財政的有效聯動；直接將地方重大需求體現在專項實施方案和年度申報指南中，支持地方結合產業優勢進行應用示范；推動從一次性的成果對接延展到5 年的國家專項實施周期上，極大提升了對地方重點產業的支撐能力。在這個層級，地方參與的積極性明顯提高，機制創新已經解決了第一層級中出現的大部分問題，但依然存在不足之處，即由于關鍵核心技術攻關具有長期性和連續性特征，5 年的國家專項實施周期實際上并不能從根本上解決產業技術不斷升級的現實需求。

3.3 央地聯動在地方共建高水平平臺支撐技術攻關

隨著科技體制改革逐漸進入深水區，央地聯動開展關鍵核心技術攻關進入共建高水平平臺，這是央地聯動的最高層次，也最具有決定意義。在“十三五”之前，國家相關部委相繼布局設置了一系列高水平科研平臺。為進一步解決這些平臺之間交叉重復、定位不夠清晰的問題，推進國家科技創新基地建設，科技部等部門于2017 年對現有國家級基地平臺進行了分類梳理，并將其歸并整合為科學與工程研究、技術創新與成果轉化和基礎支撐與條件保障三類，其中，與央地聯動開展關鍵核心技術攻關密切相關的大致涉及科學與工程研究下的國家實驗室和省部共建國家重點實驗室、技術創新與成果轉化下的國家技術創新中心。三者之間的定位有所側重，國家實驗室定位于國家戰略科技力量，代表國家相關領域的最高科技水平，重點開展基礎研究、前沿性高技術研究和社會公益研究，實行國家相關部門、地方政府乃至社會力量共同建設、共同支持、共同管理的新機制；省部共建國家重點實驗室以提升區域自主創新能力和地方研究能力為目標，主要開展具有區域特色的應用基礎研究，運行管理堅持省部共建、以省為主；國家技術創新中心以關鍵技術研發為核心使命，產學研協同推動科技成果轉移轉化與產業化，為區域和產業發展提供源頭技術供給，支撐產業升級［22］。

表3 央地聯動在地方共建高水平平臺支撐技術攻關情況

表3（續）

與第一、第二層級相比，第三層級實現了由短期一次性成果轉化、中期聯動實施國家重大科技計劃項目逐步向具有長遠規劃、根植于國家、地方重點產業長期需求方向進行演進，對提升重點產業的可持續發展能力和技術自給能力作用巨大。一方面，央地聯動共建高水平研發平臺，并賦予其承擔國家、地方重大科技計劃相關任務，有利于充分發揮出新型舉國體制優勢集聚各類創新資源，激發地方對關鍵核心技術攻關的投入熱情，進一步加速關鍵核心技術攻關效率和效益。另一方面，央地聯動基于市場需求共建高水平研發平臺，亦充分體現出市場在創新資源配置中的決定性作用，將有效帶動企業跟進關鍵核心技術攻關投入，實現創新鏈與產業鏈的無縫銜接。自2017 年以來，央地聯動相繼布局建設了若干國家實驗室、國家技術創新中心，省部共建國家重點實驗室的建設數量也超過50 家，但距離科學前沿發展、國家戰略需求以及產業創新發展需要還有一定距離要走。從實際情況來看，在這個層級上能否聚集頂尖的創新人才、團隊至關重要。特別是對我國這樣的一個大國而言，將不同市場要素充分調動起來發揮出最大效益的難度已經超過絕大多數國家，甚至超過部分發達國家，這既是對國家宏觀管理的考驗，也是對地方及其重點產業配套能力和支撐條件的考驗。

4 央地聯動實踐面臨問題與挑戰

本研究基于央地科技管理部門深化科技體制改革的探索，經深入分析研究提出了包含三個層級的央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系。由于社會主義市場經濟體制下的央地聯動提出時間還不長，體系搭建與實踐過程中仍面臨一些新的情況，特別需要進一步處理好以下幾個方面的關系。

4.1 整合央地政府力量與發揮市場主體作用如何進行協調

央地聯動開展關鍵核心技術攻關，是進一步深化科技體制改革的重要實踐和探索，豐富了新型舉國體制的內涵和外延。就本質上來說，整合央地政府力量與發揮市場主體作用是一體兩面的關系，即進一步理順央地協同關系只是手段，最終目的應是矯正過多依靠行政配置帶來的扭曲或者市場失靈導致資源無法實現有效配置，更有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用。為此，在央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系搭建過程中，應首先界定央地聯動是否能夠介入的外部性難題，以避免對市場主體參與關鍵核心技術攻關產生“擠出效應”，讓市場無形之手與政府有形之手在新型舉國體制機制運作過程實現相互協調與耦合。

4.2 不同層級、不同方向上的央地聯動方式方法如何協同

關鍵核心技術攻關是一項非常復雜的系統工程，不僅涉及基礎研究、應用基礎研究、產業技術創新以及成果轉化與產業化等諸多環節，而且包括國家科技計劃實施、科技創新基地優化整合以及科技人才引進與培養等政策工具。就央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系搭建情況來看，目前正處于由第二層級向第三層級邁進的關鍵階段，也就是對央地聯動組織實施國家重大科技計劃專項的依賴還比較突出，央地聯動共建高水平平臺還未發揮出真正的效用。除此之外，不同層級、不同方向上的央地聯動政策工具在實際操作上呈現出比較明顯的割裂痕跡，導致政策工具之間的系統性、協同性不強，這也是一個需要注意的地方。

4.3 關鍵核心技術攻關與產業創新生態建設如何進行銜接

與傳統舉國體制目標相對單一、更看重科技目標實現相比，新型舉國體制開展關鍵核心技術攻關既要考慮實現目標，也要考慮投入產出效益并且兼顧利益分配。從以往科技計劃項目實施情況來看，普遍重視在關鍵核心技術上的突破，但在如何開發利用關鍵核心技術成果形成產業創新生態上發力不夠，導致所形成的關鍵核心技術成果容易成為“孤島”，形不成完整的生態效益和生態群落。有鑒于此，新時期央地聯動開展關鍵核心技術攻關，要充分考慮如何將技術攻關與產業創新生態建設進行銜接，推動科技成果形成實際的產品和應用；兼顧關鍵核心技術攻關持續性的安排與保障，立足長遠解決重點產業發展“卡脖子”問題。

5 結論與建議

央地聯動開展關鍵核心技術攻關，豐富和完善了新型舉國體制機制基礎性制度安排，改進了全國一盤棋的創新組織體系，充分體現了社會主義集中力量辦大事的制度優勢和組織優勢。基于現有探索和實踐，本研究初步搭建出央地聯動開展關鍵核心技術攻關體系，具有重要的理論價值與實踐指導意義。但是由于社會主義市場經濟體制下的央地聯動提出時間還不長、相關制度建設仍不完善，央地聯動開展關鍵核心技術攻關實踐過程中仍面臨一些問題和挑戰，結合發達國家發揮舉國體制推動科技創新發展的一些經驗做法，仍要通過深化改革打開央地聯動開展關鍵核心技術攻關新局面。

5.1 央地聯動繼續深化科技管理體制改革

央地聯動開展關鍵核心技術攻關是隨著科技管理體制改革深入推進而誕生的新生事務，發揮作用大小與科技管理體制改革關系密切。未來一段時間，要堅持頂層設計、強化高位推動，從組織結構、管理模式和激勵制度等方面破除一切制約關鍵核心技術攻關的制度藩籬。一方面，要理清央地雙方在聯動過程中的角色定位。在這其中，國家部委要發揮總協調人的角色，根據國家創新戰略導向與地方重點產業實際需求確定部省聯動的應用領域和范圍，根據關鍵核心技術攻關所處階段確定所需要的部省聯動層級。另一方面，以國家目標和戰略需求為導向的重大任務要以央地共建高水平平臺為牽引。從發達國家情況來看，無論是比利時IMEC，還是德國FhG 和法國Carnot，其強大創新能力均存在一個高水平平臺作為支撐。以國家目標和戰略需求為導向的央地聯動重大任務，必須要以國家實驗室、國家技術創新中心作為牽頭，這就特別需要在人才流動與團隊建設上要取得重大突破。為有效避免人才爭奪戰造成的不利影響，高水平平臺建設應秉持中立、開放以及包容的理念，要有“不求為我所有，但求為我所用”的胸懷和氣魄。

5.2 央地聯動各有側重增加創新資源投入

在新科技時代，科學、技術以及產業之間的界限日益模糊，技術的相互融合導致研發的復雜程度越來越高，央地聯動開展關鍵核心技術攻關要積極順應這一趨勢，持續增加關鍵核心技術攻關資源投入，促進基礎研究、應用基礎研究和產業技術創新一體化部署和全鏈條實施。其中，國家部委在央地聯動工作中的投入重點，要把基礎研究和底層技術研發作為科技創新的關鍵突破口，充分發揮基礎研究對科技創新的源頭供給和引領作用、對地方與市場主體創新投入的引導和激勵作用；地方投入要更加靈活，凸顯區域、產業的特色和需求，突出地方對國家重點產業發展的支撐作用，重點投向應用基礎研究和產業技術創新領域，進一步撬動市場和企業投入更多研發資金用于科技成果的工程轉化和驗證示范。與此同時，建立兼顧各方權益的制度性安排，確保創新主體收益與付出匹配，有效降低協同創新的成本和不確定性，提升各創新主體的參與積極性和動力；突出企業在轉化應用上的主體作用，支持其獲取一時期內的壟斷收益［30］。

5.3 央地聯動加快推進產業創新生態建設

為有效避免關鍵核心技術攻關產生“孤島”效應，央地聯動應將關鍵核心技術攻關與加快推進產業創新生態建設有機結合，瞄準形成完整的產業生態效益、生態群落，推動實現以產業生態促應用、以應用帶關鍵核心技術攻關。一是要將產業創新主體的需求作為央地聯動的重點內容。央地聯動開展關鍵核心技術攻關，最終要解決的是重點產業轉型升級的現實需要，所以將企業特別是龍頭企業的技術需要作為央地聯動攻關內容是應有之義，應支持企業參與重大研究任務的提出、參與重大研究平臺的建設。二是要以央地聯動為契機對重點產業進行補鏈、強鏈。在產業創新生態系統中，任何一個環節的缺失或不足都將限制整個系統的提升與發展。為此，央地聯動開展關鍵核心技術攻關應立足于實現產業創新生態系統內創新主體間的協作創新、共同成長，構建以大企業為主導的產業聯盟創新網絡，形成點、線、群、網相結合的集群創新體系，通過創新、生產、經營等實踐活動的查漏補缺，才能形成創新合力，產生出良好的產業生態效益［31-32］。