“一肩挑”背景下村干部目標責任導向績效管理模式的完善
——基于浙江省ZJ市的實踐思考

中共諸暨市委黨校 陳瑩

一、問題的提出

黨中央要求在農村全面推行村黨組織書記“一肩挑”政策，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，指出“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”的重要決策。“一肩挑”既是化解“兩委”間矛盾、提高村干部工作效率、增強村組織凝聚力等方面的經驗總結，也是新時代加強黨對農村工作全面領導的必然要求。但在實踐中也遇到一些新問題。一是村干部工作壓力加大。村黨組織“一肩挑”的全面推行，對村黨組織書記和鄉村治理體系建設提出了更高要求，一方面是“兩委”人員數量的減少，而另一方面，隨著鄉村振興、共同富裕等重大任務的實施，各級部門工作中心的下沉，村干部實際工作量明顯增多，要求明顯提高。二是工作收入與工作任務的不匹配。在加大對村級事務監管背景下，村干部權小責大，且晉升渠道不暢，而與之對應的工資收入卻很微薄，退職后又沒有足夠的社會保障以及退職補貼措施，村干部當選意愿不強。三是群眾對村干部不認可。在某種程度上，部分村干部素質不高，決策能力差，缺乏經濟發展的戰略眼光，這是客觀存在的事實，這就大大降低了在群眾中的威信，因此在日常工作中群眾表現出對村干部工作不配合、不參與甚至冷嘲熱諷，直接影響了村干部工作積極性。如何加強對村干部的監管，激發干事創業的熱情成為重要課題。浙江省ZJ市在2020年村換屆之后出臺《關于堅持黨建統領推進村級組織整體智治的意見》，從明確分工協作體系、規范村級管理各項制度、推進村社干部數智管理、保障村干部報酬、加大關心關愛、暢通村社干部退出機制等七方面加強村干部管理，運用現代績效管理的理念和方法，構建村干部績效考評體系，加快了村干部管理模式的轉變。村干部目標責任導向績效管理模式推進以來，有什么樣的經驗教訓？應如何進一步完善？對這些問題的討論將有助于完善“一肩挑”后村級管理形態，加快基層治理體系和治理能力的現代化。

二、村干部目標責任導向績效管理的實踐分析

（一）浙江省ZJ市的主要做法

（1）實施智慧管理。由市組織部牽頭，協同紀委、民政局、信訪局、公安局等部門，建立“興村治社創業榜”數字應用系統，運用數字化技術、思維和認知，通過“事項一口歸集、任務一鍵下達、干事一屏掌控、監管一竿到底、評價一體聯動”，打造鎮村聯動、創先爭優、多維評價的基層工作體系。這一應用系統一方面通過任務創建、流轉，強化了村級事項的流程管理和進度管理，另一方面圍繞村務公開、村務監督、群眾訴求響應、責任聯動、政治生態研判等方面進行實時監測，將預警信息及時傳達到鄉鎮，與村干部的考核相掛鉤，最終實現了村級事項的公開透明、村干部干事創業精準評價，加強了“一肩挑”后村干部的權利監督。（2）實施量化考核。ZJ市各鄉鎮分別出臺適合各自特點的村（社）工作績效考核辦法，將工作劃分為重點工作、常規工作、揭榜掛帥工作三大類進行不同方式的賦分。重點工作指的是年初各村、各條線上報的年度重點工作及緊急分派的事項，這類工作事先由鎮黨委賦分，并根據村干部實際執行情況予以評分；常規工作指的是村社日常事務，包括黨建、宣傳、服務等，由鎮干部實行事后評價（正向賦分與倒扣分相結合）；揭榜掛帥工作為重大任務試點工作，由鎮干部賦分后，各村根據自身特點選擇是否要成為試點落地村，并在完成后，由鎮干部予以評分。分值突出業績和效率，并實現實時排名、結果可視。年度綜合評價由考核匯總得分、民主評議得分和年終鎮干部綜合賦分三部分組成，最大化地量化村干部業績。（3）加大考核結果的兌現力度。實施村黨組織書記“一肩挑”后，ZJ市加強干部薪酬保障，將村干部待遇以“固定工資＋ 績效工資”的結構形式予以兌現。其中“一肩挑”人員、村黨組織副書記、村委會副主任、村務監督委員會主任報酬全部由市（縣）財政予以保障，其他村兩委干部由報酬資金由鎮鄉（街道）、村兩級統籌解決。“一肩挑”干部薪酬有大幅提升，按照不低于上一年度市（縣）農村居民人均可支配收入的2.6倍為基數，即2021年固定工資為5萬，全年報酬平均不超11萬的金額進行發放。

（二）優缺點分析

績效管理是把組織的目標分解為個人的工作目標并對工作過程和結果有效進行計劃、實施、評估和反饋的過程。浙江省ZJ市對村干部的管理辦法正是基于目標責任導向的績效管理模式。該模式是當前中國壓力型體制下的一種強制性管理工具，也體現了典型的科層制體制結構中上級主導、自上而下的權力運行機制，在一定程度上表現出統一性、強約束性、高效性的特點與優勢。一是從上至下將重點工作任務目標層層量化分解，形成強制性的績效目標下派到村，確保了省委重大決策部署在基層一貫到底，落實落細。二是通過數據的全方位采集、立體化解析，相對客觀地記錄了村干部干事創業的狀態和成效，改變了當前縣鄉對村干部模糊評價現狀。三是建立了全流程評價體系，評估結果與村干部激勵（處罰）相掛鉤，尤其是設置了自建任務功能，將自主創新的特色任務納入考核評價體系，激發村干部干事創業的熱情，有效破解了“干多干少一個樣”。但同時也暴露出諸多不足，主要包括五方面。（1）考核評價體系建設有待完善。當前村干部考核評價的維度和主要指標體系并不完備，學界或者實踐層面尚無科學的統一的村干部評價指標可參考，且可量化的一般為效率指標，對于村干部評價中不可或缺的價值指標如何設置，如何保證考核賦分的科學性、公平性、公正性是當前一大難題。比如不同的村社間基礎不同、資源不同、特色不同，如何以定量的方式實現公平考核？又比如不同的村干部間能力特長不同，如何通過指標設計，較為客觀展現村干部立體畫像？（2）規則制訂的單向性，村干部缺少發言權。當前ZJ市在村干部績效目標的制定和分解過程中呈現出明顯的“自上而下” 特征，雖然ZJ市試圖從村書記“自建任務”“揭榜掛帥”功能提升村干部“得分”的一定自主性，但在整體績效指標和賦分規則的制訂過程中村干部沒有實質性參與權和話語權，加扣分項目的設定、賦分多少的合理性等問題缺乏與村干部的溝通，在這種績效目標的壓力體制下容易導致村干部被動地執行。（3）評價主體的單一化，群眾參與度低。村干部績效管理的目的是什么？從制度設計來看，政府作為社會公眾委托其提供公共產品和公共服務的機構，不僅是考察政府投入的成本多少、使用資源多少、做了多少工作，更主要的是要看這些工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要。同理，對于村干部的考核評價，關鍵還是要看村干部的服務對象，群眾多大程度的認可。當前ZJ市在實施村干部考評時，群眾參與度較低，與“民眾本位”價值取向的評估目的之間還存在很大的差距。（4）過度強調績效目標容易導致負激勵效應。目標責任導向的績效管理模式高度重視績效目標的實現以及其實現的程度和時效，往往配以強激勵及懲罰制度設計。這就容易導致村干部凡事以績效作為指揮棒，就會形成“對上負責”的行動取向，甚至不惜犧牲村社利益或罔顧群眾需求。強激勵（懲罰）的另一重大缺陷在于容易引發道德風險。一旦村干部無法如期完成任務，容易采取欺騙手段以糊弄上級，或采取其他手段，通過挪用其他資源完成任務，這將造成新的違規。為避免被發現，還可能采取另外的欺騙或違規方式進行隱瞞，進而造成更多的違規甚至違法行為。

三、完善村干部目標責任導向績效管理模式的建議

目標責任導向績效考核管理模式有其固有的優缺點，需要在實踐中趨利避害，盡可能地擴大其優勢，彌補其可能伴生的制度性缺陷。

（一）科學績效評估指標體系的構建

只有科學的績效評價指標，才能準確地反映村社干部實際工作業績，在當前數字科技、制度設計還不具備足以反映村社干部工作全貌的前提下，ZJ市村干部績效考核這種“完全量化”的制度設計必然無法克服片面、失真評價的先天缺陷。因此，在指標制定時，需要定量與定性相結合，不僅要層層分解量化的績效指標，同時還需根據村干部的職責、工作態度、工作能力、村域發展基礎、鎮域發展重點、社會發展導向、群眾需求等整體價值取向設置定性指標，使評價盡可能地全面、合理。

（二）多元化評估主體的參與

自上而下的評估，是政府公共管理權力和“政府本位”價值取向的體現，也是傳統公共行政控制和管制的凸顯，而多元化評估主體的參與才是現代治理理念的體現。多元主體評估方式更客觀，也更易被村干部接受。因此要拓展當前較為單一的評估主體，增加鎮以外評價主體的分值比重，采取自上而下和自下而上以及同級之間的評估。在鎮干部評價的基礎上增加村干部自評、村干部互評以及群眾評價等，尤其要將提高群眾的滿意度作為終極目標，提高群眾評議在評價體系中的地位。

（三）評估結果的合理運用

評估結果包括兩個方面，對村社干部團隊整體評價和對村干部個人干事創業的評價。與之對應，評估結果的應用也應該包括兩個方面：從組織發展角度來說，績效評估結果應該作為診斷村級組織尤其是基層黨組織存在的問題及其原因；從村干部個人而言，績效評估結果的運用要為促進績效改進和提高提供重要依據。也就說是，績效評估的結果應用不應該僅僅落腳于對村干部進行簡單的獎懲，而應該更多考慮過程反饋，促進村級黨組織和村干部及時修正。因此，需要進一步建立和完善績效評估的過程反饋機制、結果的公開機制和申訴機制，通過抓人促事，增強村級干部凝聚力，提升基層治理水平。