水利行政事業單位落實《審計署關于內部審計工作的規定》的思考

石文軒 李 婷

一、引言

2018年1 月，審計署發布了《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11 號，以下簡稱11號令），并明確于2018年3月1日起施行。11 號令共7 章34 條，明確了內部審計機構和人員管理、內部審計職責權限和程序、審計結果運用等。11 號令的發布，為水利行政事業單位建立健全內部審計機構、理順內部審計工作機制及審計結果的運用提供了重要依據。

二、11 號令修訂主要內容

作為國家審計力量的重要補充，審計署歷來重視對內部審計工作的指導和監督，其最早于1985年發布了《審計署關于內部審計工作的若干規定》，并于1989年、1995年、2003年和2018年先后4 次進行了修訂。相較2003年《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第4 號，以下簡稱4 號令），11號令主要有四個方面變化：

（一）重新定義內部審計

4 號令把內部審計定義為：“內部審計是獨立監督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標。”11 號令把內部審計定義為：“本規定所稱內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”內容方面，增加了“內部控制、風險管理”內容，職責范圍擴大，與當前審計模式由“賬項導向”“內控導向”向“風險導向”轉變一致；要求方面，保留原獨立性要求基礎上，增加了“客觀”要求，客觀是保證內部審計質量的關鍵因素；職能方面，增加了“建議”職能，相比其他審計，內部審計除了發揮監督職能外，也應積極發揮咨詢服務職能；目標界定方面，界定為“以促進單位完善治理、實現目標的活動”，內部審計部門作為組織的內部機構，服務于組織內部治理和組織目標。

（二）增強內部審計獨立性

內部審計能夠發揮作用的前提和基礎是相對獨立性。相較4 號令，11 號令對內部審計獨立性做出進一步要求：一是保障內部審計獨立性的領導體制機制，要求內部審計機構在單位黨組織、董事會、主要負責人的直接領導下開展工作；二是對領導機構管理內部審計工作提出要求，要求單位黨組織、董事會、主要負責人加強內部審計重要事項管理；三是對內部審計機構和人員提出獨立性約束，要求內部審計機構和人員開展審計工作要做到“獨立、客觀、公正、保密”，不得參與可能影響獨立、客觀履責的工作，對隱瞞查找出的問題等不能保持獨立性的，要追究責任；四是對內部審計人員提出獨立性保護，對因履責受到打擊、報復、陷害的內部審計人員，要追究相關責任人的責任。

（三）明確內部審計結果運用

4 號令并未對內部審計結果運用作出明確要求，而11 號令明確了審計結果運用，其中：第18條明確了整改職責，要求建立內部審計發現問題整改機制；第19 條明確對內部審計發現的問題，要完善相應內部控制；第20 條要求內部監督力量，要加強協作配合；第21 條明確對重大違紀違法問題線索，要建立移送機制；第22 條明確審計機關在開展審計中，要有效利用內部審計力量和成果。內部審計發現問題不是目的，以內部審計發現的問題為契機，促進本單位完善內部控制，防范各種風險，才是內部審計的落腳點；內部審計結果運用不僅僅是審計部門的事，加強內部監督力量的協作配合，形成監督合力，才能更好促進審計發現問題整改落實；“對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映”，能夠充分調動開展內部審計工作的積極性。

（四）強化審計機關指導和監督職責

4 號令明確內部審計機構依法接受審計機關質量檢查和評估，但并未對審計機關指導監督的職責、內容、方式方法作出具體規定。11 號令對其進行了明確，其中：第23 條明確審計機關指導和監督的職責范圍，包括起草有關內部審計工作的法規草案等；第24 條明確指導方式，如業務培訓、交流研討等；第25 條明確審計機關要有效利用有關單位報送的備案資料；第26 條明確了監督方式，包括日常監督、結合項目監督等；第27 條體現審計機關對內部審計自律組織的指導。在我國進入全面建成小康社會、努力實現兩個一百年奮斗目標形勢下，審計被賦予了新的定位和使命，“審計全覆蓋”應運而生。審計機關借助內部審計力量實現“審計全覆蓋”目標，是行之有效的一種方法。因此，11 號令強化了審計機關對內部審計指導和監督職責。

三、水利行政事業單位落實11 號令的幾點思考

作為國家審計的外延，行政事業單位內部審計被賦予越來越多的重任，水利行政事業單位亦如此。水利行政事業單位可從以下4 個方面入手，貫徹落實11 號令。

（一）建立健全內部審計制度

健全的內部審計制度體系是內部審計能夠發揮作用的重要基礎之一。就筆者了解，水利行業內部審計工作開展較好的單位，一個基本特征就是擁有相對健全的內部審計制度。2020年9月，水利部印發了《水利部內部審計工作規定》，對水利部和所屬單位（包括國有和國有資本占控股地位或主導地位企業）內部審計工作機構和人員、職責和權限等在11 號令的基礎上進一步明確。水利行政事業單位可依據11 號令和《水利部內部審計工作規定》，結合本單位實際情況，制定更具針對性、可操作性、細致性的單位內部審計基本制度。

（二）完善內部審計工作機制

水利行政事業單位可依據11 號令進一步完善內部審計工作機制，創造良好的內部審計環境，更好發揮內部審計作用：一是提高對內部審計工作重要性的認識，內部審計工作不是可有可無，其相對獨立、客觀的評價優勢使其在加強單位管理、增強單位抵御風險能力方面具有得天獨厚的優勢；二是明確履行內部審計職責的機構，是否單獨設立審計機構，可視單位規模、層級結構、業務性質而定；三是構建單位黨組織、主要負責人直接領導的內部審計工作體制，提高內部審計工作的獨立性；四是配備專職人員或指定專人負責內部審計工作，內部審計工作有一定技術含量，要盡量保持隊伍的穩定性并支持內部審計人員通過后續教育等渠道提高專業勝任能力；五是保障開展審計業務所需經費，落實開展內部審計工作所需經費。

（三）提高內部審計工作質量

質量是內部審計的“靈魂”，水利行政事業單位應嚴把內部審計質量關。一是嚴格內部審計人員錄用標準，把優秀人才納入水利行業審計隊伍；二是內部審計人員要不斷提高自身綜合素質，尤其近年來國家財經法紀制定（修訂）速度不斷加快，要注重這方面的學習和積累，為審計工作開展提供支撐；三是實施審計時，要規范審計實施程序，嚴格執行《內部審計基本準則》及系列具體準則和實務指南，提高審計質量的同時，也有助于防范審計風險；四是加強委托社會審計機構管理，隨著“審計全覆蓋”的提出，水利行政事業單位審計任務重和審計力量薄弱矛盾愈加突出，委托社會審計機構承擔部分審計業務是大勢所趨，要加強委托社會審計機構監督、指導和出具審計結果的復核工作。

（四）加強審計結果運用

相較外部審計、財務檢查等，內部審計一大優勢就是可以及時發揮服務職能。內部審計機構和人員要認清自身定位，除查找存在的問題外，也應分析問題存在的原因，并提出切實可行的建議。被審計對象要正確認識內部審計、積極配合內部審計、并及時整改審計發現問題，內部審計并不是“雞蛋里挑骨頭”，而是內部的“免費體檢”行為，尤其11 號令明確“對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映”，可有效防范外部審計、檢查風險。單位其他部門要積極配合審計實施，提供掌握的相關資料，必要時參與到審計實施中，并有效利用審計成果。

四、結束語

截至11 號令發布時，4 號令已施行15年之久，期間，內部審計理論和實踐均有新發展。因此，對4 號令進行修訂很有必要。11 號令體現了新形勢下國家對內部審計工作的新要求、新任務，有利于進一步規范內部審計工作。落實11 號令任重道遠，如何消除被審計對象對內部審計工作“偏見”等問題，有待進一步研究解決■