水利工程運行管理政府購買服務合同要點探析

萬晉軍

一、項目基本情況

西淝河泵站、高塘湖排澇站系安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理應急工程子項目中的姊妹站，總裝機25400 千瓦，沿淮河干流淮南段上下游分布，相距45 公里，均為大（2）型泵站，都屬于國家172 項重大水利工程。工程于2015年11月開工，2020年11月25日竣工驗收，2020年3月投入運行。受機構編制限制，淮南市水利局創新西淝河泵站、高塘湖排澇站管理模式，采取了“1+1+1”運行管理模式，即淮南市水利局負責調度和考核，淮南市排灌總站負責組織管理，通過公開招標方式確定社會化企業提供泵站運行管理服務。

2020年3 月至今，政府一直采用購買泵站運行管理服務方式，西淝河泵站、高塘湖排澇站管理規范、運行良好。在抗擊2020年淮河流域區域性洪水、2021年汛期淮河流域“7·16”汛情中發揮了巨大的工程效益。

二、合同法律關系分析

（一）合同的雙重屬性

淮南市水利局作西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理政府購買服務項目購買人（以下稱甲方），通過公開招標與水發機電集團有限公司（以下稱乙方）簽訂了政府購買服務合同，甲方指定淮南市排灌總站作為甲方代表（以下稱甲方代表）負責日常管理。根據《中華人民共和國民法典》，合同雙方建立了民事委托法律關系，甲方是委托人，乙方是受托人，泵站工程效益區內的公眾屬于利益相關第三者，因此，此類合同既屬于民事委托合同，也屬于第三者利益合同，具有雙重屬性。而利益相關第三者由于受眾廣泛，沒有特定的名稱，很難確定誰是服務的特定受眾，因此是難以界定的第三人。

（二）合同標的物確定

合同標的物是合同當事人雙方權利和義務所共同指向的對象，在西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理政府購買服務項目中，合同標的物包括工程維修養護和行政管理輔助兩部分，其中工程維修養護為主要部分，行政管理輔助為次要部分。甲方在招標設計中，項目名稱最終確定為“運行管理政府購買服務”，以區別于泵站“管養分離”政府購買服務項目。

（三）合同各方的職責

《政府購買服務管理辦法》規定政府購買服務的購買主體必須是國家機關，在西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理政府購買服務項目中，甲方是泵站的主管部門，負責監督職責；甲方代表是泵站的運行管理單位，承擔國有資產管理職責；乙方提供技術勞務服務，輔助甲方履行職責。合同履行期間，甲方負責調度、考核；甲方代表負責泵站外部關系協調和運行管理的組織、檢查；乙方負責具體技術勞務。各方職責明確，關系合理。

（四）民事責任的承擔

乙方因履行合同而產生對第三人的民事侵權責任，按照過錯原則劃分，如當乙方執行甲方的指令時，乙方屬于甲方的代理，由甲方承擔民事責任；當乙方有過錯或者表見代理時，由乙方直接承擔責任，也可以由甲方先行承擔責任事后向乙方追償。

（五）行政責任的承擔

因乙方的違法行為而產生的行政責任，如果是因乙方違反甲方要求或者違反操作規程而導致的，應由乙方承擔責任，如行政處罰。如果是因乙方執行甲方的指令且以甲方名義實施導致的，應由甲方承擔責任，包括行政處罰和行政處分。如果是因乙方執行甲方的指令而以自己的名義實施導致的，則應由雙方按照過錯劃分責任，僅包括行政處罰。

（六）合同的違約責任

合同的違約責任僅包括雙方內部損失，不包括外部損失，如社會公共利益損失。但是如果甲方受到利益相關第三者的追訴，則可根據過錯原則向乙方追償，如乙方疏忽大意、怠于履職、違章操作等。因此，合同雙方的違約責任是不對等的，乙方具有較大的合同風險。

（七）合同的行政監督

由于政府購買服務合同具有保護公眾利益的屬性，《政府購買服務管理辦法》規定，購買主體和承接主體應當自覺接受財政監督、審計監督、社會監督以及服務對象的監督。在西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理項目履行過程中，市級財政主管部門和審計主管部門分別進行了檢查和評價，合同履行情況接受了新聞媒體、鎮村組織等社會監督。

按照國家擔保責任理論，為保證對利益相關第三者利益的救濟，在利益相關第三者公眾利益即將受損或者已經受損的危急情況下，經政府購買服務主管機關同意，甲方可以解除委托合同并接管合同標的物，繼續向利益相關第三者提供履職服務，這一點還需要國家在立法層面上進一步明確。

三、合同管理難點

（一）雙方履約目標差異

由于合同雙方所處的利益位置不同，履約的目標存在一定的差異。甲方的目標是確保泵站工程的正常運行，完成行政管理職責任務，在政府購買服務項目各項價值目標之間實現最優化，這些價值目標包括安全、經濟、效率、文明、綠色、法制等，而并非追求單純的經濟目標。乙方的目標是企業利益最大化，以盡量小的成本完成全部合同任務，足額獲得合同款項，同時為企業積累經驗和業績，培養企業人才，樹立企業形象。因此，除合同約定的工作量外，雙方履約獲益目標出現了不重合區域，其中甲方期望的獲益目標還包括工程耐久性管理、改造提升、科技創新、爭先創優、文明創建、群團工作等，可稱之為“增值工作”。這些工作不易計量、不易考評，即使設為合同工作內容也難以掌控，是甲方合同管理上的難點。

（二）過程管理難點

泵站運行管理是過程的管理，既要符合水利法規、技術規范和標準的要求，又要按照水行政主管部門的要求做好相關工作。受客觀條件限制，甲方人員不可能時刻在現場監督，如維修、觀測、節能、安全方面的現場工作過程具有“隱蔽工程”的特點，需要探索采用更科學合理的方法進行管控。

四、合同完善管控方法

（一）設置增值工作條款

甲方可在合同授權范圍內采取一定的措施引導乙方做好增值工作，縮小雙方履約目標的差異程度。可采取的措施有：一是依據合同任務中“做好甲方安排的其他工作”的兜底條款，以工作任務的形式安排乙方執行落實，前提是甲方需要在事前制定詳細的目標，事后進行必要的總結整理。這種措施的優點是效率較高，缺點是增加了甲方的工作量。二是在合同中約定獎勵條款，激勵乙方主動去完成目標以獲得精神獎勵和經濟利益。這種方法的優點是甲方省心省力，缺點是難以判斷目標的價值，不易確定獎勵金額。

（二）細化雙方職責分工

在西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理項目實踐中，合同雙方的日常工作是層次分明而又相互交叉的，如甲方主要承擔組織、檢查、評價、支付職責，乙方主要承擔具體執行和技術服務職責。按照發起方不同來劃分，甲方發起乙方承辦的一般工作有：工程調用操作、泵站歲修、法律宣傳、業務培訓、疫情管控、考核評價、改造提升等。乙方發起甲方監督的一般工作有：維修保養、水文觀測、管理范圍巡查、建筑物和設備等級評定、安全文明、環境衛生、檔案管理、用電管理、資產管理等。甲方發起并由雙方合作的“增值工作”有：工程耐久性管理、改造提升、科技創新、爭先創優、文明創建、群團工作等。

（三）明確雙方的工作流程

在西淝河泵站、高塘湖排澇站運行管理項目實踐中，針對過程管理難點，為使政府購買服務能夠有效執行，需要明確合同雙方的工作流程，對于工程操作、工程增值等甲方權限范圍內的工作由甲方發起，乙方執行；對于維保、工程施工檔案資料管理一般由乙方發起、執行，甲方監督。根據甲、乙方職責，通過在合同中明確各事件的工作流程，可以使政府購買服務運轉簡單明了。甲、乙雙方具體工作流程如圖1 所示。

圖1 甲乙雙方工作流程圖

五、結論

本文以水利工程運行管理政府購買服務項目為基礎，對政府購買服務的工作職責、流程和內容，以及合同法律關系、合同管理難點和解決措施進行了分析，可為其他國有水利工程制定政府購買服務合同提供經驗和樣板，以期不斷提升政府購買服務的質量和效率■