《拿騷協議》與美英核同盟關系的鞏固

2022-01-01 22:25:11耿志

首都師范大學學報(社會科學版) 2022年4期

關鍵詞：英國

耿志

1960年6月美英兩國政府達成協議,美國向英國出售正在研制中的“閃電”(Skybolt)空對地導彈,英國則提供蘇格蘭的港口作為美國核潛艇基地。然而,美國總統肯尼迪(John F.Kennedy)上臺之后,以“靈活反應”核戰略取代艾森豪威爾(Dwight D.Eisenhower)政府的“大規模報復”核戰略,并決定放棄研制“閃電”導彈。這一決定導致英國首相麥克米倫(Harold Macmillan)停止研制本國“藍光”(Blue Streak)地對地導彈而將“閃電”導彈作為英國未來核威懾力量支柱的計劃面臨失敗,并危及其個人和保守黨的執政地位,從而在英美之間引發了一場自1958年兩國核同盟關系建立以來最嚴重的核外交危機。這場危機最終因1962年底肯尼迪與麥克米倫在巴哈馬會晤達成《拿騷協議》而被成功化解,美英核同盟成功經受住了第一次嚴峻考驗,并為之后兩國的核關系發展樹立了標桿。

國內外學術界對于這一問題已有較多的研究成果,一些成果認為:美國放棄研制“閃電”導彈意在終止英國核威懾力量的獨立性,是圖謀構建北約“多邊核力量”的手段之一;《拿騷協議》標志著美英核同盟關系的建立,也標志著英國核威懾力量從此喪失獨立性,開始完全依賴于美國。①持有其中一個或幾個觀點的主要研究成果有:K.Harrison,“From Independence to Dependence:Blue Streak,Skybolt,Nassau and Polaris,”RUSI Journal,vol.127,no.4,1982;Alan P.Dobson,Anglo-American Relations in the Twentieth Century:Friendship Conflict and the Rise and Decline of Superpowers,New York:Routledge,1995;Myron A.Greenberg,“Kennedy’s Choice:The Skybolt Crisis Revisited,”Naval War College Review,vol.53,no.4,2000;Lukasz Kamieński,“The Skybolt Crisis and Anglo-American Special Relationship,”Journal of American Studies,vol.7,2006;Matthew Jones,“Prelude to the Skybolt Crisis:U.S.Nuclear Assistance to France,McNamara’s Ann Arbor Speech,and American Attitudes to the British Strategic Nuclear Deterrent during 1962,”Journal of Cold War Studies,vol.21,no.2,2019;張穎:《“閃電”導彈危機與美英核“特殊關系”》,《世界歷史》2007年第2期;楊華文:《“空中閃電”危機與英國核戰略的轉向——兼論英美核關系的調整》,《歷史教學》2011年第1期;杜曉東:《“多邊核力量”與英美關系(1961—1964)》,華中師范大學碩士學位論文,2011年;李馬聰:《獨立與依賴:麥克米倫政府時期的英美核關系研究(1957—1963)》,南京大學碩士學位論文,2019年。本文則在對相關史實做進一步澄清的基礎上,針對上述觀點給出自己的分析評判,從而深化對《拿騷協議》以及美英“特殊關系”的認識與理解。

一、美英“導彈危機”與《拿騷協議》的達成

20世紀50年代中后期,美蘇兩個超級大國各自擁有了中程和遠程彈道導彈,仍以戰略轟炸機作為核武器投擲手段的英國也開始謀求導彈力量的發展。1950年2月,英美兩國達成首個關于導彈技術合作的秘密協議,但因福克斯(Klaus Fuchs)原子間諜案而夭折。②Margaret Gowing and Lorna Arnold,Independence and Deterrence:Britain and Atomic Energy,1945-1952,vol.I,New York:St.Martin’s Press,1974,p.299.克勞斯·福克斯是1911年出生于德國的物理學家,曾加入德國共產黨,后流亡英國并加入英國國籍,參與“曼哈頓工程”和英國的原子彈計劃,長期為蘇聯提供美英的核技術情報,1950年2月被捕。1954年,英美再次達成美國援助英國發展導彈的秘密協議,英國由此獲得了美國“宇宙神”(Atlas)洲際導彈液體燃料發動機技術的轉讓。③Peter Malone,The British Nuclear Deterrent,New York:St.Martin’s Press,1984,p.65.在此基礎上,英國政府著手研發自己的“藍光”中程地對地彈道導彈,并希望將“藍光”導彈作為未來英國獨立核威懾力量的基礎。1958年7月美英簽署《美英為共同防御目的利用原子能的合作協定》④Agreement Between United Kingdom ofGreat Britain and Northern Ireland and United States of America for Co-operation on the Uses of Atomic Energy for Mutual Defense Purpose,3 July 1958,United Nations Treaty Series Online(UNTSO),vol.326,No.4707.正式建立核同盟關系之后,除核武器技術情報、核原料與核試驗之外,彈道導彈成為兩國核合作領域中一個越來越重要的方面。

然而,在“藍光”導彈研制成功之前,出于技術效能和費用成本考慮,1960年2月英國內閣國防委員會決定原則上放棄該導彈的研制。⑤Peter Catterall,ed.,The Macmillan Diaries,vol.II:Prime Minister and After,1957-1966,London:Pan Macmillan,2011,pp.272,274.3月29日麥克米倫和艾森豪威爾就美國向英國出售正在研制中的“閃電”空對地導彈(彈頭除外)以及英國向美國提供“北極星”核潛艇基地達成諒解。⑥Department of State of the US,Foreign Relations of the United States (FRUS),1958-1960,vol.VII,pp.863-865;Peter Catterall,ed.,The Macmillan Diaries,vol.II,pp.283-285.在獲得美方提供“閃電”導彈的承諾后,4月英國政府正式放棄“藍光”導彈研制計劃。但是,1962年11月美國終止研制“閃電”導彈使麥克米倫政府陷入了政治困境,激起了英國輿論的反美情緒,從而引發了英美之間的一場“導彈危機”。對于因申請加入歐共體遇挫、在古巴導彈危機中無所作為、政府改組等問題而飽受爭議的麥克米倫來說,同意放棄已耗費0.65億英鎊研發的“藍光”導彈轉而購買美國的“閃電”導彈,以此作為英國獨立核威懾力量的基礎,關乎他個人以及保守黨的政治命運。“閃電”導彈替換“藍光”導彈還牽涉到英國陸軍和空軍之間的平衡問題,同意向美國提供核潛艇基地則引起了英國民眾的普遍不安。反對黨和社會輿論將在這些問題上對政府展開猛烈抨擊,內閣很可能因此下臺。

1962年12月18—22日,麥克米倫與肯尼迪在巴哈馬群島的拿騷會晤。麥克米倫強調提供核潛艇基地與購買“閃電”導彈之間的關聯,指出艾森豪威爾曾對英方將來獲得“北極星”(Polaris)潛射導彈表示過支持。他認為:其他北約盟國了解英美在核領域的特殊過往,美國繼續支持英國發展核力量不會引起負面影響;目前英國申請入歐最大的阻力在于英法之間關于農業、進出口等方面的分歧,與美方提供導彈無關;如果美方試圖利用取消“閃電”導彈迫使英方放棄獨立的核威懾能力,由此產生的難題將遠遠大于以上牽涉其他北約盟國的難題。肯尼迪則闡釋了“多邊核力量”計劃,認為向英方提供“北極星”導彈會被戴高樂指責美國想主宰歐洲,也會導致其他北約盟國要求獲得這種導彈。肯尼迪建議:美英對半各自承擔約1億美元研發費用共同完成研制“閃電”導彈,但美方暫不考慮購買這種導彈,完全由英方購買使用。麥克米倫拒絕了這一建議,并表示難以接受“多邊核力量”的構成方案,即美國以部分核力量而其他國家以全部核力量參與其中。在這種情況下,肯尼迪又提出其他兩種選擇:1.英方購買“大獵犬”(Hound Dog)空對地導彈取代“閃電”導彈;2.美方有條件地提供“北極星”導彈,如“多邊核力量”方案。麥克米倫則指出,“大獵犬”導彈難以與英國轟炸機匹配,英方不反對在參與“多邊核力量”的前提下獲得“北極星”導彈系統,但英國首先要建立獨立的核威懾力量,并且在國家面臨緊急情況時有權召回并使用指派其中的本國核力量。①Record of a meeting held at Bali-Hai,The Bahamas,December 19,1962,PREM 11/4229,pp.10-24;FRUS,1961-1963,vol.XIII,pp.1091-1105.

肯尼迪面對麥克米倫的堅持最終做出讓步,雙方于12月21日發表《關于核防御系統的聲明》,即《拿騷協議》,作為此次會議聯合公報的一部分。根據協議,美國考慮向英國提供“北極星”導彈系統(彈頭除外),英國同意將其納入北約“多邊核力量”框架,但“女王陛下政府決定國家的最高利益正處于危急關頭除外”。②Statement on Nuclear Defence Systems,December 21,1962,PREM 11/4229,pp.62-63;The Department of State Bulletin,vol.XLVIII,No.1229,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,January 14,1963,pp.43-45.也就是說,英方同意有保留地接受加入北約核力量一體化,以換取美方提供更先進的“北極星”導彈。雙方由此化解了因美國取消“閃電”導彈研制而引發的自蘇伊士運河危機之后兩國間的又一場政治危機,也是1958年美英核同盟關系建立之后的第一次核外交危機,美英“特殊關系”再次經受住了嚴峻考驗。

二、終止英國核威懾力量獨立性非美國動機

1962年11月7日,在長期考量之后美國國防部長麥克納馬拉(Robert McNamara)正式建議取消“閃電”導彈研制,得到肯尼迪總統的批準。③Richard E.Neustadt,Report to the President-Skybolt and Nassau:American Policy-Making and Anglo-American Relations,November 15,1963,pp.4-5,12-16;FRUS,1961-1963,vol.XIII,p.1085.為對美英“導彈危機”的經驗教訓總結分析,1964年4月肯尼迪指定其顧問哥倫比亞大學的諾伊斯塔特秘密撰寫報告。作者使用了當時未公開的美國官方和私人文件,英方材料則主要是當事人的采訪與文件草稿(受到英方限制)。遇刺前5天肯尼迪閱讀了這份報告。1992年4月15日該報告解密,后全文被納入Richard E.Neustadt,Report to JFK:The Skybolt Crisis in Perspective,Ithaca:Cornell University Press,1999.當時的英國輿論指責美國企圖以此終止英國獨立的核威懾力量,美國的決定被迅速染上“陰謀論”的色彩。

因為同年6月16日麥克納馬拉曾公開指出,“有限的核能力及獨立采取行動是危險的,是成本高昂的,容易過時且缺乏威懾力。顯然,美國對北約同盟的核貢獻既不過時,也不是可有可無的”④RobertMcNamara’s Ann Arbor Speech,June 16,1962,https://www.atomicarchive.com/resources/documents/deterrence/no-cities-speech.html,2021年12月15日。。這成為包括英國在內的盟國猜疑美國企圖阻止盟國發展獨立核威懾力量的有力佐證,即使事后麥克納馬拉向英方表示他只是針對法國。而12月5日前國務卿艾奇遜(Dean Acheson)在西點軍校稱:“英國已失去了一個帝國,但未找到自己的角色。”⑤Doulas Brinkley,“Dean Acheson and the‘Special Relationship’:The West Point speech of December 1962,”The Historical Journal,vol.33,no.3,1990.這些言論結合美國取消研制“閃電”導彈的決定,引發了英國輿論的不滿情緒。另外,美國國務院一些官員也諫言:乘取消“閃電”導彈之機,剝奪英國核力量的獨立性;美英“特殊關系”嚴重損害“多邊核力量”計劃,也不利于英國融入歐洲,美國不應成為“特殊關系”的“囚徒”。①FRUS,1961-1963,vol.XIII,pp.1078-1079,1086-1088;Richard E.Neustadt,Report to the President,pp.23-26;George W.Ball,Discipline ofPower:Essentials ofa Modern World Structure,Boston:Little Brown,1968,pp.101-102,105.這些都為部分學者采信“陰謀論”提供了所謂的“確鑿證據”。當時英國輿論宣泄著反美情緒,也使“陰謀論”看起來似乎“合情合理”。英方激烈批評了麥克納馬拉的言論,有議員甚至指責其“完全過于粗暴”,聲稱包括美國在內的任何單個國家“都難以提供應對另一陣營可能造成的威脅所需的全部威懾力量”。②Hansard,HL Deb,27 June 1962,vol 241,c.996.麥克米倫更是稱之為“愚蠢演說”③哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),商務印書館1980年版,第324頁。。即使麥克米倫不認為艾奇遜的真實意圖是為了詆毀英國,迫于壓力也不得不親自干預。④Peter Catterall,ed.,The Macmillan Diaries,vol.II,pp.522-523;哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),第328頁。這也為“陰謀論”提供了所謂的進一步證據。

然而,無論是麥克納馬拉的講話,還是放棄研制“閃電”導彈的決定,美國的真實動機都不是要終止英國核威懾力量的獨立性。麥克納馬拉的講話,實際針對的是當時“桀驁不馴”的戴高樂。如果像英國輿論及一些學者所認為的美國也是針對英國,那么美國不可能在1958年修改《原子能法案》,并于當年7月同英國締結《美英為共同防御目的利用原子能的合作協定》,使英國成為唯一有資格獲得美國機密核武器技術的盟國,從而建立排他性的核同盟關系。美國也不可能于1960年6月同英國達成出售“閃電”導彈的協議,更不可能依照《拿騷協議》向英國出售更先進的“北極星”導彈。美國國務院某些官員提出終止英國核威懾力量獨立性的建議,很大程度上同促成英國加入歐共體存在關聯,但未被肯尼迪和麥克納馬拉所采納。美國學者羅厄蒂指出:盡管麥克納馬拉厭惡盟國擁有獨立的核威懾力量,“但是認為這種態度(和決定)主要源于國家政策或戰略的前提,無疑是一個錯誤”;麥克納馬拉主張放棄“閃電”導彈,主要是出于反對發展由人操作的轟炸機作為主要核威懾力量。⑤James M.Roherty,Decisions of Robert S.McNamara:A Study of the Role of the Secretary of Defense,Florida:University of Miami Press,1970,pp.111-113.也就是說,雖然美國希望英國核力量能夠被納入北約“多邊核力量”,但出于全局和長遠考慮不愿冒麥克米倫政府下臺、美英關系破裂,甚至重創北約同盟體系的代價,去剝奪英國業已初步形成的獨立核威懾力量。

事實上,美國放棄研制“閃電”導彈,如同英國放棄“藍光”導彈一樣,是出于經濟成本和技術效能兩方面的考慮。“閃電”導彈最大射程為1610公里,設想由戰略轟炸機搭載在蘇聯防御范圍之外進行發射,1959年5月由道格拉斯公司(Douglas Corporation)承包研發,原計劃1963年裝備現役,后延期至1967年。該導彈研發成本在最初3年內翻了一倍,截至計劃終止,費用支出共計4.4億美元(當時幣值)。可是,“閃電”導彈作戰效果不如成本更低的同類型導彈“大獵犬”以及威力更大的“民兵”(Minuteman)洲際導彈,而且前5次試射連續失敗。另外,戰略轟炸機在安全性、隱蔽性和有效載荷等方面都不如正在研制的“北極星”核潛艇。因此,即使最后一次試射成功,也未能改變“閃電”導彈的命運。從諾伊斯塔特的報告可以看出,美方不是沒有意識到取消“閃電”導彈所帶來的政治后果,相反其清楚地認識到麥克米倫將賭注押在了“閃電”導彈之上,“麥克米倫的聲望,前座議員的信譽和托利黨的團結,都與‘閃電’的成功相關聯”。麥克納馬拉的助手專門找國務院官員評估了英方可能做出的反應,而且由于知道這一決定“可能嚴重到致使英國政府下臺”,肯尼迪和麥克納馬拉事實上已打算以“北極星”導彈作為對英方的補償,但英方必須將其納入北約“多邊核力量”之中。另外,美方希望英方主動提出這一補償要求,畢竟“問題是他們的,而不是我們的”。⑥Richard E.Neustadt,Report to the President,pp.6-7,12-13,16-17;FRUS,1961-1963,vol.XIII,pp.1088-1091.

為什么美方動機會被英方誤讀?原因并非部分學者所采信的諾伊斯塔特報告指出的那樣:雙方沒有及時有效溝通以及美國政府部門之間和上下級之間缺乏協調,尤其沒有針對放棄“閃電”導彈對英國可能造成的影響進行恰當評估。⑦Richard E.Neustadt,Report to the President,pp.2-3.相反,根據協議英國軍方在道格拉斯公司派駐有聯絡官員,英方一直了解“閃電”導彈研制的進展。例如1960年10月25日麥克米倫聽聞研發可能存在技術問題時,便致信艾森豪威爾詢問該導彈的研制是否會被取消,得到的答復是將繼續研制。①Peter Catterall,ed.,The Macmillan Diaries,vol.II,p.339,footnote 94;哈羅德·麥克米倫:《指明方向(1959—1961)》,商務印書館1976年版,第309頁。而且,美方不時向英方發出可能放棄研制“閃電”導彈的警示,蓋茨(Thomas Gates,前美國國防部長)和肯尼迪也向英國官員做出過類似表示。②Andrew J.Pierre,Nuclear Politics:The British Experience with an Independent Strategic Force 1939-1970,London:Oxford University Press,1970,pp.227-228;John Baylis,Anglo-American Defence Relations 1939-1984:The Special Relationship,second edition,London:Macmillan Press,1984,pp.100-101.美方在正式做出放棄研制的決定后便第一時間通知了英方。因此,英方實際完全掌握“閃電”導彈的研制進展,英方感到“突然”或產生“誤讀”,原因在于三方面:1.當時英方主要以戰略轟炸機作為核武器的投擲手段,認為“閃電”空對地導彈適合英國國情,能夠延長轟炸機的服役期限而節省國防經費,存在守舊依賴思想;2.英方低估了麥克納馬拉抵制美國空軍部門和軍火集團壓力的決心,存在僥幸心理,未做出正確預判;3.英國公眾一直不了解“閃電”導彈研制狀況,而不知情的公眾被點燃的反美情緒,乃至所謂的“陰謀論”,可以被英方利用作為與美方談判時施加壓力的籌碼。英方對美方動機所謂的“誤讀”,一定程度上也誤導了一些學者認可“陰謀論”。

三、“為獨立而依賴”是英國政策的動機

根據《拿騷協議》,1963年4月6日美英簽署《北極星導彈購買協議》,美方以與美國海軍相同采購價格向英方出售“北極星”導彈(彈頭除外)、發射和火控系統等裝備以及提供測試、訓練等配套服務,但不包括“北極星”導彈系統的設計技術等。③Polaris Sales Agreement Between the United States of America and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,6 April,1963,UNTSO,vol.474,no.6871.英方據此可以從美方購得比“閃電”更先進的“北極星”導彈。但是,以此作為英國喪失核威懾力量獨立性的證據,認為它“徹底改變了英國核戰略的方向,之后,英國獨立核威懾戰略正式終結,美國成了英國得以依賴的一方,英國核戰略被納入了西方聯盟的范疇,英美結成了事實上的核同盟關系”④楊華文:《“空中閃電”危機與英國核戰略的轉向——兼論英美核關系的調整》,《歷史教學》2011年第1期。,以及“英國獨立核威懾形同虛設,美國因此成功地實現了阻止英國繼續擁有獨立核威懾的企圖”⑤張穎:《“閃電”導彈危機與美英核“特殊關系”》,《世界歷史》2007年第2期。,顯然忽視了以下事實以及英國政策的真實動機。

其一,將《拿騷協議》后英國核力量由依靠“空基”導彈轉向“海基”導彈看作是英國核戰略的轉向,是混淆了“戰略”與“戰術”的概念。如前文所提,自1952年10月成功試爆第一顆原子彈之后,為形成有效且獨立的核威懾力量,英國政府在繼續發展戰略轟炸機的同時,借助美國技術著手研發“藍光”地對地導彈和“藍鋼”(Blue Steel)空對地導彈,希望將此作為未來英國獨立核威懾力量的基礎。但1960年2月英國政府決定放棄研制“藍光”導彈,與美國達成購買“閃電”導彈的協議,“藍鋼”導彈則被作為過渡時期的核力量基礎。也就是說,在決定購買美國“閃電”導彈之前,英國政府已在研發“陸基”與“空基”導彈,所謂戰略“轉向”并不成立。最關鍵的是,導彈發射方式只是一種戰術技術手段,非總覽全局的戰略指針。這一時期英國奉行的核戰略是類似艾森豪威爾政府的“大規模報復”戰略,即依靠以核力量為基礎的全部武力來懾止蘇聯可能對英國發動核攻擊。⑥Defence:Outline of Future Policy,Presented by the Minister ofDefense to Parliament,March 1957,CAB 129/86,C.(57)84.

其二,標志美英結成核同盟關系的是1958年的《美英為共同防御目的利用原子能的合作協定》,而非1962年的《拿騷協議》,英國核戰略未被完全納入西方聯盟的范疇,其獨立性也未被終結。美英核合作關系可以追溯到第二次世界大戰期間雙方合作開展“曼哈頓工程”,而1946年美國國會通過《原子能法案》(亦稱《麥克馬洪法案》)關上了兩國繼續核合作之門,迫使艾德禮(Clement R.Attlee)政府于1947年決定獨立研制原子彈。由于國力式微和美蘇冷戰,英國需要依靠美國來保護自身安全及維持“大國地位”,不得已獨立開展的核研發一定程度上也被當作最終謀求建立兩國核同盟關系以及加強兩國“特殊關系”的一種手段,這在丘吉爾(Winston S.Churchill)二次任首相期間表現得最為明顯。1957年5月英國成功試爆氫彈、蘇聯發射兩顆人造衛星、艾森豪威爾政府希望改善蘇伊士危機之后的美英關系等因素,促使1958年美國國會修改《原子能法案》為美英建立核同盟開了綠燈。雖然如同二戰后的英美關系那樣,核同盟關系確實體現了英國對美國的“依賴”,但英方并未因此喪失核威懾力量的獨立性,英國政府對本國核力量的所有權和使用權、核打擊目標的選擇等仍保持自主性,盡管英方基于戰略同盟義務會事先征詢美方的意見。此外,最不應忽視的是,麥克米倫在《拿騷協議》中所作的重要保留——“女王陛下政府決定國家的最高利益正處于危急關頭除外”,它使英國可以以此為由拒絕指派或撤回指派北約“多邊核力量”中的英方力量,而“多邊核力量”計劃在肯尼迪遇刺之后不久即不了了之。

應當看到,英國與美國結成核同盟關系,不但不意味著喪失核威懾力量的獨立性,相反英國可以利用核同盟關系從美國獲得所需的技術等援助,更好地實現核力量的現代化,保持其獨立性。相比保守黨,英國工黨確實傾向放棄獨立核威懾,認為:英國不應花費巨額開支用在僅僅是象征意義的小規模核力量上,已有核武器任由其過時而銷毀,國防重點應放在常規力量上;英國應更多地參與到美國核力量構建、政策制定等方面,分享對核武器的控制,從而影響美國的戰略決策。①Hansard,HC Deb,4 March,1963,Series 5,vol.673,cc 59-61,15 November,1963,vol.684,cc 495-496;Harold Wilson,The Labour Government 1964-1970:A Personal Record,Harmondsworth:Penguin Books Ltd,1974,p.70;Andrew J.Pierre,Nuclear Politics:The British Experience with an Independent Strategic Force,1939-1970,pp.265-266.工黨上臺執政后卻往往采取與保守黨相同的政策立場,畢竟作為執政黨比在野黨在國家戰略方面需要考慮更多更長遠。英國學者吉爾指出,“威爾遜(Harold Wilson)關于核外交的言辭是作為反對黨站著說話不腰疼,不用承擔政府的責任,主要是出于黨內團結和選舉勝利的需要”②David J.Gill,“The Ambiguities of Opposition:Economic Decline,International Cooperation,and Political Rivalry in the Nuclear Policies of the Labour Party,1963-1964,”Contemporary British History,vol.25,No.2,2011,p.252.。在核威懾力量獨立性問題上,保守黨與工黨之間實際并沒有如議會辯論表現出的和媒體報道出的那樣立場對立且難以調和。

由于遺留“世界大國”的慣性思維以及對美國核保護歐洲缺乏足夠的信心,自1952年起英國政府一直保持獨立核威懾的政策立場,這也是英國的主流民意,工黨執政不敢放棄核威懾力量獨立性很大程度上即緣于此。在“導彈危機”期間,麥克米倫一直慎重應對因核威懾力量獨立性而引起的政治麻煩,政府政策的動機實為“為獨立而依賴”。為平息對麥克納馬拉言論的不滿,美國國防部官員向英方表示:英國不在麥克納馬拉批評的“獨立采取行動”的國家范圍之內,因為“眾所周知,英國并不是獨立行動”。③Memo by Nils A.Lennartson,Deputy Assistant Secretary,June 18 and 19,1962,Digital National Security Archive(DNSA),doc.ID:1679127679 and 1679111234.這一表態經媒體報道后,既給英國正在進行的入歐談判帶來了阻礙,增添了戴高樂質疑英國歐洲身份的理由,也引發國內對麥克米倫政府能否維護核威懾力量獨立性的擔憂。結果證明,麥克米倫靠在《拿騷協議》中附加前提條件的形式維護了英國核威懾力量的獨立性,他自詡:“它是獨立的標志,而且顯出我們不僅僅是美國的衛星國或保護國。”④哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),第335頁。因此,雖然英國對美國的“核依賴”不斷加深,但這是相對依賴,是麥克米倫所希望的“相互依賴”,而不是對美國的絕對依賴,更不是要放棄英國核威懾力量的獨立性。

四、《拿騷協議》的執行及深遠影響

《拿騷協議》采取聯合聲明的形式,實際只是麥克米倫與肯尼迪會晤時雙方政策立場的原則性表述,這帶來了一些后續問題。這些問題并未引起國內學者的進一步關注,但從它們的實際影響來看,進一步鞏固了美英核同盟關系。

首先,對于麥克米倫在協議中附加的“女王陛下政府決定國家的最高利益正處于危急關頭除外”的前提條件,在國內引發爭議。有輿論指責麥克米倫“把英國出賣了”,有的相反批評他“頑固地死抓住毫無用處的核力量不肯放手”。①哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),第350頁。為此,麥克米倫在議會下院指出:除非他與同僚對保障英國核威懾力量獨立性感到完全滿意,否則不會簽署協議;除導彈及其一些相關配件外,彈頭和潛艇本身由英國制造并完全歸英方所有,潛艇服役后完全由效忠于英王陛下政府的官兵操作,獨立性始終掌握在英國政府手中。麥克米倫同樣批駁了應當單方面放棄所有核武器而不論其他核大國是否也這樣做的觀點。他認為:英國在世界許多地方存在義務,英國維持獨立核威懾力量有助于自由世界的生存;如果沒有核盾牌,常規的劍也就失去了意義,棄核不能大幅減輕國防開支的負擔;英國已有核力量能為盟國事業做出貢獻,英國是美國的盟友,但不是衛星國;英國維持獨立核力量有利于在國際核裁軍方面發揮影響力,不必擔心核訛詐。在麥克米倫看來,“一些最堅持我們應該放棄任何程度核獨立性的人總是同樣嚴厲地要求我們應當有一個絕對獨立的外交政策,尤其是反對美國人遵循的政策。這似乎是一個奇怪的相互矛盾的觀點”。②Hansard,HC Deb,30 January,1963,Series 5,vol.670,cc 959-968.英國議會下院以337∶234的票數通過了《拿騷協議》,再次說明保守黨與工黨都不打算放棄獨立的核威懾力量,這是兩黨歷屆政府共同秉持的政策立場。

其次,拿騷會議議程最初未安排締結關于“閃電”導彈和“北極星”導彈的協議,《拿騷協議》是在雙方核事務官員不在場的情況下在數小時內倉促擬定的。當時在場的一名美國官員稱其內容是“任何人見過的起草得最糟糕的措辭”③John Baylis,Anglo-American Defence Relations1939-1984:The Special Relationship,p.105.。因此,不可避免地導致雙方對協議做出不同的解釋。諾伊斯塔特報告也提到協議的即興性質,稱麥克米倫附加的條件是“一種規避條款”,另外“它留下了更大的不明確的問題。什么是‘北約多邊核力量’,他們和我們的潛艇將被‘納入’其中嗎?第6段所規定的擴展力量指什么?適用‘史密斯-李’方案嗎?混合在一起嗎?……這是一個微妙的結果,含糊不清是有意為之。目的是在向法國人、德國人和其他相關方提出未經檢驗的即興倡議時,維護各自政府的聲譽”。④Neustadt,Report to the President,p.94.“史密斯-李”方案指國務院負責“多邊核力量”事務的特別顧問杰勒德·史密斯(Gerard C.Smith)與海軍準將約翰·李(John M.Lee)向歐洲盟國提出的相關方案。就美國政府而言,《拿騷協議》是實施“多邊核力量”戰略構想邁出的重要一步,但協議內容的模糊性為1964年11月英國政府提出“大西洋核力量”計劃來抵制“多邊核力量”計劃埋下了伏筆,英方當時以“只要北約同盟存在”取代“女王陛下政府決定國家的最高利益正處于危急關頭除外”作為英國核力量加入“多邊核力量”的前提條件。⑤耿志:《大西洋核力量vs多邊核力量——20世紀60年代英美核戰略的交鋒》,《首都師范大學學報(社會科學版)》2019年第3期。

此外,《拿騷協議》忽視了英方購買“北極星”導彈的具體費用問題。在接下來雙方的談判中,美方要求英方分擔最新型的“北極星”A3導彈研發費用的12%,麥克米倫認為美方從未提出過這一點,稱“美國國防部長十分貪心”。⑥哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),第351-352頁。在麥克米倫與肯尼迪交涉之后,1963年4月6日英美達成的《北極星導彈購買協議》規定:除正常成本之外,英方支付購買導彈、裝備等價格的5%作為研發成本的分擔。⑦Polaris Sales Agreement Between Unite States of America and United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,6 April,1963,UNTSO,vol.474,no.6871.這樣,英方可以避免無限制地向美方支付難以估算的研發費用。更深遠的影響是,它成為1980年7月撒切爾(Margaret H.Thatcher)政府與卡特(Jimmy Carter)政府洽談購買“三叉戟”I型導彈系統(彈頭除外)協議時的范本,并為1982年3月撒切爾政府在與里根政府達成購買“三叉戟”II型導彈系統(彈頭除外)協議時獲得更有利于英方的條件奠定了基礎。當時美方提出英方分擔“三叉戟”I型導彈系統研發成本的比例應由5%提升至20%,被撒切爾夫人援引《拿騷協議》予以拒絕,而里根政府同意將英方分擔“三叉戟”II型導彈系統的研發成本固定在1.16億美元,取消0.51億美元的設備管理費,相比“三叉戟”I型導彈系統購買協議,使英方總體節省0.35億美元。⑧耿志:《撒切爾時期核力量現代化與英美核同盟關系》,《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期。從后續發展看,《拿騷協議》是承上啟下的關鍵性核合作協議,鞏固了兩國之間的核同盟關系,成為冷戰時期美英“特殊關系”的重要表現之一。

五、結語

1962年的美英“導彈危機”實質是聯盟內部不同成員之間的一場外交危機,有別于同一年發生的美蘇“古巴導彈危機”這樣的對立國家之間有可能引發戰爭沖突的政治危機。盡管如此,這場危機使美英核同盟關系,乃至美英兩國關系,面臨重大的考驗。如果危機得不到妥善解決,不但美英核同盟關系面臨解體,而且將導致美英關系如蘇伊士運河危機那樣滑至冰點。它很可能迫使麥克米倫政府轉而堅定尋求與法國戴高樂政府開展核合作,事實上英法已就此進行了初步接觸。麥克米倫想借此接近法國,為入歐營造有利條件,只是他更看重英美關系而半心半意。由于拿騷會議召開前幾日麥克米倫在巴黎會晤戴高樂遭遇的不快①哈羅德·麥克米倫:《麥克米倫回憶錄》(六),第333-343頁。,以及《拿騷協議》的達成,最終英方無須改弦易轍,相反美英核同盟關系得到鞏固,再次向世界展示了兩國間的“特殊關系”。

所謂美英“特殊關系”,形成于第二次世界大戰時期,因冷戰爆發而得到維系與發展。一般認為丘吉爾1943年9月在哈佛大學的演講最早公開提出這種說法,他呼吁為了人類偉大事業“要不斷宣揚我們兩國人民兄弟般友誼(fraternal association)的信條”②Speech by W.S.Churchill,Sept 6,1943,https://winstonchurchill.org/resources/speeches/1941—1945-warleader/the-gift-of-a-common-tongue/,2021年12月15日。。在1946年3月的“鐵幕演說”中,他進一步使用“特殊關系”(special relationship)③Speech by W.S.Churchill,Mar 5,1946,https://winstonchurchill.org/resources/speeches/1946—1963-elderstatesman/the-sinews-of-peace/,2021年12月15日。來形容英美關系,從而使該說法開始廣為流傳。盡管學術界對美英之間是否真正存在“特殊關系”以及“特殊”至何種程度有著爭議,但多數學者認可“特殊關系”是客觀存在的。④Alex Danchev,ed.,On Specialness:Essays in Anglo-American Relations,Basingstoke:Macmillan,1998;Ian Clark,Nuclear Diplomacy and the Special Relationship:Britain’s Deterrent and America,1957-1962,Oxford:Oxford University Press,1994;John Dumbrell,A Special Relationship:Anglo-American Relations in the Cold War and After,London:Macmillan Press Ltd,2001;Michael Parsons,“The Special Relationship 1945-1990:Myth or Reality?”études Anglaises,vol.55,no.4,2002.

英方首倡“特殊關系”體現了它渴望借助美國之力來維持不斷衰落的地位,但不能就此認為作為弱勢一方的英國愿意付出任何利益代價,相反英方有時能夠化被動為主動,迫使美方讓步或是影響美方做出有利于英方的決策。作為強勢一方,美國不像英國那樣看重“特殊關系”,時常在政策上按照自己的意志采取行動,甚至奉行“單邊主義”而不顧及英方的利益和感受,但要贏得對蘇冷戰,美國離不開像英國這樣的盟國的支持,所以有時也愿意做出適當妥協或政策調整以化解彼此矛盾。實力差異導致英美在這種雙邊關系中話語地位的不對等,但英國不是絕對依賴的一方,美國也不能肆無忌憚地強加意志于英國。

美英核同盟關系典型反映了兩國“特殊關系”的這種復雜性。一方面,美英依據1943年8月達成的《魁北克協定》戰時聯合開展研制原子彈的“曼哈頓工程”,1958年7月美英正式建立核同盟之后英國成為唯一能夠從美國獲得機密核技術的盟國,雙方核合作關系的密切程度和淵源非其他盟國可比,充分顯示出兩國關系的特殊性。另一方面,出于壟斷核技術的考慮,戰時美方限制英方獲得美國研制原子彈的關鍵性技術,戰爭結束之后除獲取和分配核原料之外立即中止了雙方的核合作直到1958年,相比冷戰爆發后兩國其他領域的戰略合作,核同盟明顯姍姍來遲,則顯示了兩國“特殊關系”的有限性。美英“導彈危機”及《拿騷協議》可以說是這方面的經典個案。