財政透明度與財政反腐研究*

南京審計大學 馮素坤

2012年以來，黨中央加大了反腐的力度，“打虎”“拍蠅”“獵狐”全面出擊，堅持反腐無禁區，“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”。毋庸置疑，我國反腐已經取得了卓越的成效。雖然反腐制度正在日臻成熟，但是只要有公權力存在，就沒有辦法完全杜絕腐敗。 “怎么反腐”已有了答案，“怎么高效地反腐”成為下一個議題。

一、腐敗的概念與類型

腐敗就是公職人員利用公共權力為自己謀取私人的利益。主體是公職人員，方式是濫用公共權力，目的是獲得私人利益或者叫租金。何增科（2003）根據行為主體數量、行為主體層次和腐敗關聯方得失和腐敗的行為動機將腐敗分為不同類型[1]。根據參與腐敗主體的數量分為個體腐敗和集體腐敗；根據腐敗主體的行政層級分為基層、中層和高層腐敗；根據腐敗行為的動機分為：因公型腐敗、徇私型腐敗和逐利型腐敗。根據貪腐的資金是否為財政資金可以把腐敗行為分為：財政資金腐敗和非財政資金腐敗。

二、財政透明度與腐敗的關系

財政透明度作為良好財政管理的一個方面，與抑制尋租和腐敗、提高財政效率實現政府良治緊密相關。財政透明度由此受到國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行(IBF)、經合組織（OECD）和許多國家的高度關注，學術機構和研究者也把它視為反腐的有力武器。國際貨幣基金組織認為，在政府運行中的財政透明度是維持財政可持續性、實現良好的政府治理、保證財政清廉的重要前提(Kopits&Craig,1998)[1]。世界銀行(2007)把財政透明度與公共受托責任、公民參與和預期性共同作為政府良治的基本原則。Kolstad&Wiig(2009)指出政府透明度的缺失會惡化政府和公民之間的委托－代理問題，滋生腐敗和尋租現象[2]。胡錦光和張獻勇(2011)研究認為，預算公開是遏制腐敗的重要途徑[4]。一些學者主張通過“規制用財”防治腐敗，提出預算公開(郭劍鳴，2011；劉希，2013；梁芷銘，2015)[5]、增強預算透明度（楊光，2015；李春根，徐建斌，2016）[6]和預算民主（趙喜林，2012）[7]等。

三、反腐機制的形成及存在的問題

黨的十五大開始探索反腐的制度，十六大和十七大時期取得了一定的反腐經驗，十八大時期反腐制度取得巨大突破，十九大時期反腐制度日漸成熟。

（一）黨的十五大以來反腐取得的成就

黨的十五大報告中把反腐定性為“關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”。十五大和十六大期間主要還是從法制、領導體制、國有企業改革等方面為反腐奠定基礎。十七大期間的一個重要特點是加強監督體系，黨中央試圖通過加強監督來預防腐敗的發生。主要內容包括：加強黨內監督特別是領導干部的監督、加強行政監督特別是審批權的監督、加強對財政資金和金融的監管、加強對國有資產的監管、充分發揮黨組織、人大、政府、司法、政協、群眾等監督作用。

（二）黨的十八大以來反腐取得的成效

十八大期間反腐政策的主要特點是黨風建設和黨的巡查制度。不正之風是滋生腐敗的溫床，加強黨的作風建設是反腐的治本之策。2015年《中國共產黨巡視工作條例》頒布，成為巡視制度的基礎性文件，為新時期黨的巡視工作提供了基本遵循。

通過二十多年的摸索、改革、創新和完善，黨中央已經在反腐方面取得了卓越的成效，反腐制度和反腐的機制已經相對成熟并且逐步完善。反腐的框架已經搭建起來，未來的反腐道路需要提高反腐的信息技術水平，特別是財政信息的質量直接影響著反腐的水平。

四、財政透明度的發展及存在的問題

自1990年以來中國的財政透明度經歷了一個漸進發展的過程。這個過程可以被分為四個階段。第一個階段（1990-1999），中國政府幾乎不披露財政真信息。財政制度依然是計劃經濟制度，財政部向全國人大提交全國預算報告。這個報告非常簡短，只包括國家層面的幾個類別的總額。第二個階段（1999-2008）除了國家預算報告之外，中國中央部門開始披露中央部門預算和決算。1996年6月，在審計長李金華的推動下國家審計署披露了《1998年中央政府預算和決算報告》，這個報告在中國引起了巨大的財政反響。從此之后，中央政府部門開始披露財政報告。盡管這些報告披露的財政信息及其有限，它已經是中國財政透明度發展過程中的巨大進步。第三個階段（2009-2014），省級政府財政透明度取得了進步。2008年《政府信息公開條例》。自此，各級政府開設政府信息公開專欄和財政信息公開專欄披露財政信息。上海財經大學開始對省級財政透明度進行評價，并且2009年起開始發布財政透明度報告。這一時期中央政府和省級政府的財政透明度有微弱的增長。第四階段（2014年以來）按照財政部的要求，除鎮之外的政府都披露了更多的財政信息，有些政府披露的財政信息超過了官方的標準。

中國的各級政府比之前更加透明，然而如果要更加高效的反腐，還需要進一步提高各級政府的財政透明度水平，當政府活動像鏡子一樣照到社會公眾面前，反腐工作就會更加得心應手。

五、提高財政透明度，高效防治財政腐敗

（一）改革財政信息披露制度，提高財政數據質量

財政信息披露制度包括政府預算會計制度、財政管理制度和財政信息公開制度。政府預算會計制度是財政信息披露制度最基礎的環節，也直接影響著后兩個環節的質量。《政府會計準則——基本準則》與《財政總預算會計制度》于2017年1月1日同步發行、同步施行。自此，中國政府會計進入 “雙分錄” 時代。然而以權責發生制為基礎記錄的會計報表，尚且不夠成熟，沒有對外公開。因此，要進一步加速預算會計制度改革的步伐。

改革和完善政府統計制度和財政收支分類制度。目前公開的預決算數據依然存在財政收支分類科目不統一的情況。財政數據的分類方法和統計邊界是財政數據有效性的關鍵。財政數據的規范性是提高財政透明度的關鍵環節。目前我國從中央到地方公開的財政數據信息確實越來越多，但還沒有做到越來越規范。因此，應該把加快政府預算會計制度的改革作為突破口，完善我國的財政信息披露制度。

（二）提高預決算公開平臺信息質量，為腐敗防治提供有力工具

目前，各省及省會城市的財政預決算公開工作做的比較好，一些地級市、縣（市區）和鄉鎮披露的預決算財政信息質量無法保證。雖然從中央到地方公開了很多財政預決算數據，但是各級政府和各個部門的財政預決算規范卻有較大的差距，可比較性、便利性、可理解性均存在比較嚴重的問題。應該進一步集中預決算公開平臺，全國的預決算信息集中到一個平臺。五級政府全部按照相同的規范集中在同一個平臺發布預決算信息和財務綜合分析報表。審計部門、上級財政部門、紀委監委等相關部門可以非常便捷的使用這些數據，對數據進行歷史比較、橫向比較，債務分析等。及時發現財政數據重隱藏的財政貪腐行為。

（三）提高財政透明度，充分發揮社會力量協同防治腐敗

利益相關者、社會媒體和普通群眾均將成為重要的協同防治腐敗的力量。群眾的眼睛是雪亮的，群眾的力量是巨大的。群眾和社會力量的監督需要財政透明度的提高，財政信息規范、及時、便捷、真實的公開。重要項目不僅要公開詳細的數據，而且要配合相應的文字說明和相關的資金分配表格。利益相關者一旦有合法和便捷的途徑可以獲得相關財政信息會給他們帶來極高的關注熱情，作為利益相關者也更有動機，更愿意花時間和精力去研究和發現其中的財政腐敗問題。當下，社會媒體多元化，媒體力量不容小覷。財政資金是納稅人的錢，是每個公民都關注的，更容易成為新聞的爆點，因此，社會媒體也有動機去關注相關信息，發現可能存在的腐敗問題。在自媒體發達的時代，每個人都是媒體人，熱心群眾對財政信息的關注也將成為巨大的反腐力量。