發(fā)揮公益訴訟檢察職能助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的思考
——以X縣人民檢察院公益訴訟實踐為樣本

鄭來品，楊盈

1.湖北省宣恩縣人民檢察院；2.湖北省宣恩縣鄉(xiāng)村振興局

黨的十九大和中央農村工作會議提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其提升到戰(zhàn)略高度、寫入黨章，把農業(yè)農村工作擺在更加重要地位，為農業(yè)農村改革發(fā)展指明了航向。如何守護好社會公共利益，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具體措施在法治軌道上進行，需要綜合運用多元監(jiān)督手段,其中公益訴訟檢察監(jiān)督職能較為直接有效。法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機關的，黨的十八屆四中全會后，探索建立了檢察機關提起公益訴訟制度，檢察機關法律監(jiān)督職能被賦予了新內涵，服務與保障鄉(xiāng)村振興增加了新手段。本文從X檢察院履行檢察公益訴訟職能的具體司法實踐中總結分析，思考如何更好發(fā)揮公益訴訟檢察職能，以期更好助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

一、X縣鄉(xiāng)村振興公益訴訟檢察實踐探索

（一）X縣鄉(xiāng)村建設現狀

H省X縣是山區(qū)農業(yè)縣、民族文化藝術之鄉(xiāng)、革命老區(qū)，該縣資源富集，被評為“國家農產品質量安全縣”“全國有機農業(yè)示范基地”“國家有機產品認證示范區(qū)”“國家級出口茶葉質量安全示范區(qū)”“全國重點產茶縣”“中國茶業(yè)百強縣”等。該縣國土面積2737平方公里，轄5鎮(zhèn)4鄉(xiāng)、276個村、17個社區(qū)，全縣常駐人口28.49萬人，其中城鎮(zhèn)常駐人口10.99萬人，農村常駐人口17.5萬。2019年，城鎮(zhèn)、農村常住居民人均可支配收入分別達到27326元、11225元。該縣生產總值達到80.5億元，三次產業(yè)結構不斷優(yōu)化，第三產業(yè)產值達到49.4億元；該縣特色農業(yè)基礎好，特色農業(yè)基地達到86.8萬畝，“一村一品”專業(yè)村達到122個，新型農業(yè)經營主體962家；旅游產業(yè)發(fā)展迅速，有2個國家4 A級景區(qū)，該縣全域旅游入選世界旅游聯盟2020年減貧案例；城鄉(xiāng)環(huán)境宜人，成功創(chuàng)建省級園林縣城、森林城市和衛(wèi)生縣城，正在創(chuàng)建“全國最美山區(qū)縣城”，有美麗鄉(xiāng)村示范村26個、中國傳統(tǒng)村落15個。“十三五”時期，該縣鄉(xiāng)村建設取得一定發(fā)展，在脫貧攻堅戰(zhàn)中取得決定性勝利，累計投入68.7億元，實施扶貧項目4833個，持續(xù)補齊產業(yè)、水、電、路、網、房等脫貧短板。X縣在推進鄉(xiāng)村建設過程中，還存在重開發(fā)輕保護的問題，如鄉(xiāng)村傳統(tǒng)物質文化保護、古樹名木保護、耕地資源保護等。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作中，鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快農業(yè)農村現代化，法治化保障不可或缺。檢察機關應當立足新時代鄉(xiāng)村振興大局，將公益訴訟檢察觸角進一步延伸扎根鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具體措施在法治軌道上進行，培育發(fā)展鄉(xiāng)村建設軟實力，使鄉(xiāng)村發(fā)展的新動能得以快速成長。

（二）X縣公益訴訟服務和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的司法實踐

X縣檢察院圍繞“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，發(fā)揮公益訴訟檢察職能，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障。2020年1月至2021月7月，共立案涉農公益訴訟案件58件，發(fā)出訴前檢察建議49件，提起行政公益訴訟2件、民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）6件。X縣公益訴訟案件類型主要有人居環(huán)境整治、食品安全等類型，“等”外領域的司法實踐還不夠。（1）檢察公益訴訟在農村人居環(huán)境整治方面的實踐。X縣檢察院按照農村人居環(huán)境整治行動要求，針對農村生活垃圾處理、鄉(xiāng)村污水排放、飲用水源地污染等問題，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，推動以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興。共督促整治違法養(yǎng)殖場2家，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用60余萬元。（2）檢察公益訴訟在保障食用農產品安全方面的實踐。為服務保障鄉(xiāng)村振興，回應人民群眾對美好生活新需求，X縣檢察開展“保障農村食品安全”公益訴訟專項監(jiān)督活動。重點對銷售假冒偽劣食品、生產不符合安全標準的食品、農村網絡食品銷售監(jiān)管等方面開展深入監(jiān)督，以農村食品安全為監(jiān)督重點，加大農村及城鄉(xiāng)結合部地區(qū)食品生產、銷售領域公益訴訟案件辦理力度。（3）檢察公益訴訟在保護基本農田、林地等農用地方面的實踐。X縣檢察院協(xié)同生態(tài)環(huán)境局、自然資源和規(guī)劃局、林業(yè)局、農業(yè)農村局等，開展農田、林地專項治理，堅持把耕地養(yǎng)護、修復、休耕作為重點，通過檢察建議的手段督促相關部門認真履職，及時開展“補植復綠”生態(tài)修復補償工作。

二、目前司法實踐面臨困難及原因分析

（一）線索渠道單一，案源瓶頸難以突破

一是檢察公益訴訟宣傳力度不大，普法效果不好，群眾知曉率低，當身邊發(fā)生社會公共利益受損時，群眾可能直接向村（社區(qū)）或政府相關職能部門反映，他們不知道還可以向檢察機關提供線索；二是檢察機關與行政機關“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念尚未形成，信息共享和線索移送機制不健全，目前行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現的線索，他們還不會主動向檢察機關移送。

（二）溝通協(xié)調不暢，橫向支持力度不夠

“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念還沒有在檢察機關與行政機關之間形成普遍共識，一方面導致行政機關履職過程中發(fā)現社會公共利益受損問題，不會及時向檢察機關移送線索；另一方面當行政機關自身履職不當或怠于履職致社會公共利益受損時，檢察機關進行調查核實過程中，以及后續(xù)發(fā)出訴前檢察建議督促其整改過程中，會面臨兩方面的問題，一是公益受損問題原因復雜，行政機關自身難以獨立解決，二是檢察機關面臨上級垂管機關考核督導的壓力，為快速完成工作任務，案件辦理質量不高，導致公益訴訟案件辦理沒有達到預期效果。

（三）監(jiān)督的精準性不夠，參與鄉(xiāng)村治理效果有待提升

在司法實踐中，檢察院存在重數據輕辦案質量問題，監(jiān)督不夠精準，如針對同一社會公益受損問題，向數個行政主體發(fā)出訴前檢察建議，而這些主體之間又存在行政職權邊界問題互相推責，致使受損公益難以及時解決。究其原因，主要有二，一是辦案人員對監(jiān)督理念更新不夠，習慣就案辦案，沒有從國家治理層面來分析研究問題。二是檢察機關內部考核評價不完善，公益訴訟案件數量所占權重過高。辦案人員迫于考核壓力，重數量輕質量，因而出現一問題發(fā)出多份檢察建議的現象。

（四）辦案人員素能不高，調查取證難度大

鄉(xiāng)村振興領域公益訴訟案件對辦案人員來說，算是一項全新的業(yè)務工作，針對生態(tài)環(huán)境、食品藥品等面對專業(yè)性較強的問題，辦案人員需要了解相關領域的國家標準、行業(yè)規(guī)定，還要論證行政機關履職行為和損害結果之間的因果關系。案件辦理過程中，無論是前期的調查取證，還是訴前程序中生態(tài)環(huán)境損害的評估鑒定，包括后期行政機關整改成效評估等問題，檢察院都只能“摸著石頭過河”，稍不注意就可能出現紕漏，影響部門關系和訴訟進程。

三、公益訴訟檢察服務和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的著力點

（一）著力強化宣傳教育，提升認識達成共識，形成工作合力

一方面，通過法治宣傳、環(huán)保宣傳、鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)宣傳，同時加大檢察機關“雙贏多贏共贏”法律監(jiān)督理念的宣傳，要讓相關部門充分認識檢察公益訴訟制度對于助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施在法治軌道上推進的作用，對于規(guī)范行政行為、推進依法治理、建設法治政府、建設美麗鄉(xiāng)村的重要意義。另一方面，強化溝通聯系，爭取黨委領導政府支持。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。只有黨政領導重視了，相關職能部門才會積極支持，環(huán)境行政公益訴訟中的腸梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓寬案件線索來源，突破監(jiān)督瓶頸

首先應進一步從立法角度來賦予檢察院更多獲取案件線索渠道的權力，不能局限于在履行法律監(jiān)督職權來獲取線索。其次應進一步加大環(huán)境行政公益訴訟的宣傳，動員全員參與，鼓勵舉報。必須轉變觀念，加大宣傳力度營造濃厚工作氛圍，緊緊圍繞人民群眾關心的耕地資源保護、農業(yè)面源污染治理、農村人居環(huán)境整治、傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風貌保護等領域問題，拓寬案源線索來源，強化對線索的排查、評估和管理。第三應加強與政府部門溝通協(xié)商，建立重點領域公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享和線索移送，進一步優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺功能，提供行政執(zhí)法信息錄入的及時性和準確度。

（三）強化案件辦理質效，助力鄉(xiāng)村治理

一是加強辦案分析，有針對性提出檢察建議。對于同一時期同一行政機關出現同類監(jiān)管缺位問題，深入調查，分析原因，就共性問題發(fā)出檢察建議，推動堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。同時對涉及多部門的類案和典型案件中普遍性、傾向性問題進行梳理總結，及時向黨委政府相關部門提出加強監(jiān)管的檢察建議。二是推動健全治理措施和配套制度機制，完善鄉(xiāng)村治理體系。通過公益訴訟檢察案件的辦理，針對涉弄領域公益受損問題，有針對性的提出配套解決措施，積極向相關部門提出完善機制體制的意見建議，推進完善農業(yè)農村立法，推進農業(yè)綜合執(zhí)法。三是落實普法責任制，結合涉農公益訴訟典型案件，加強以案釋法，增強全社會保障“三農”的法治意識。

（四）加強檢察隊伍建設，提升專業(yè)水平

一是內部挖潛，全面提升公益訴訟辦案團隊素能。合理調配人員，將溝通協(xié)調能力強、熟悉民事行政及公益訴訟業(yè)務的干警調配至公益訴訟辦案組，建立符合公益訴訟調查、出庭規(guī)律的辦案組織。充分利用好檢察機關“一體化”辦案機制的優(yōu)勢，通過以案代訓、庭審觀摩、交流座談等方式，全面提升辦案人員綜合素能。二是巧借外力，形成合力提升公益訴訟質效。認真落實干部交流掛職制度機制，加強與組織人事部門和行政機關溝通協(xié)調，完善行政機關執(zhí)法人員兼任檢察官助理、行政機關與檢察人員互相掛職交流、成立專家咨詢委員會等機制，組織辦案人員積極參加審判機關、行政機關組織的業(yè)務培訓，提升公益訴訟業(yè)務能力。