鄉(xiāng)村振興背景下合村并居社區(qū)協(xié)同治理的優(yōu)化路徑研究

武漢理工大學(xué) 詹書鑫

一、問題的提出

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口的空心化問題愈趨嚴(yán)重。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何更好的整合農(nóng)村地區(qū)人力和土地資源以及優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)宜居宜業(yè)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。針對(duì)農(nóng)村人口流失所帶來(lái)的農(nóng)村治理難度加大、土地資源浪費(fèi)等一系列問題，黨和國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上不斷提升農(nóng)村治理現(xiàn)代化的水平，“合村并居”在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。首先在國(guó)家層面上，中共中央相繼出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》等一系列調(diào)整鄉(xiāng)村人口布局和空間布局、推進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)政策條例。其次在地方層面上，山東、河南、江蘇等省份也相繼出臺(tái)“合村并居”政策文件并進(jìn)行了“合村并居”的試點(diǎn)，通過(guò)村莊合并，解決“三高兩難”問題，以促進(jìn)改善農(nóng)村人居環(huán)境，完善農(nóng)村基層治理體系，從而更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。此外，在已經(jīng)完成“合村并居”的新型農(nóng)村社區(qū)中也存在著調(diào)整后村居規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致治理難度加大、農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠健全、農(nóng)民上樓后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便、原有集體資產(chǎn)處置不當(dāng)?shù)葐栴}。因此，如何更好的推進(jìn)“合村并居”政策以及如何在完成“合村并居”的新型農(nóng)村社區(qū)形成一套規(guī)范、嚴(yán)格的治理體系，成為了當(dāng)前大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興亟待解決的問題。

二、理論基礎(chǔ)

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理作為一種新興的理論，它是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論，協(xié)同治理中理論中最核心的概念是協(xié)同與合作。最早提出協(xié)同治理概念的是安塞爾和加什，他們認(rèn)為協(xié)同治理是公共和私人利益攸關(guān)方聚集在公共機(jī)構(gòu)的集體論壇上，參與以共識(shí)為導(dǎo)向的決策。此后國(guó)內(nèi)外大批學(xué)者都對(duì)這一概念進(jìn)行大量的研究，國(guó)內(nèi)方面，燕繼榮基于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，認(rèn)為協(xié)同治理是公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的新方向。田培杰認(rèn)為協(xié)同治理是一個(gè)關(guān)于政府與非政府部門之間進(jìn)行協(xié)同和合作。雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于協(xié)同治理的解釋的措辭不一，但對(duì)協(xié)同治理及其相關(guān)概念內(nèi)涵的理解相對(duì)比較一致，都強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元性、權(quán)力的分散性和治理工作的協(xié)同性。

（二）協(xié)同治理理論的適用性

在合村并居社區(qū)治理中，基層黨組織、基層政府、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等都扮演者治理主體的角色，體現(xiàn)出了治理主體多元化的特征；其次，在治理過(guò)程中除了基層政府的主導(dǎo)性作用外，社區(qū)社會(huì)組織組織、個(gè)人的自發(fā)性治理意愿同樣也發(fā)揮著重要作用，體現(xiàn)了治理主體的自發(fā)性特征；再次，各治理主體都具有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，即相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作，即依存又互補(bǔ)，這體現(xiàn)了治理系統(tǒng)的整體性與協(xié)作性特征。合村并居社區(qū)治理的運(yùn)作方式和特征與協(xié)同治理理論具有高度契合性。協(xié)同式治理下基層黨組織、基層政府、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等多元治理主體能夠憑借各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)凝聚協(xié)同治理理念、強(qiáng)化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、提高基層政府的治理能力和水平以及完善政策制度體系等方式不斷提高協(xié)同治理的能力和水平。因此，協(xié)同治理在合村并居社區(qū)治理中具有很強(qiáng)的理論契合性和適用性，對(duì)于推進(jìn)合村并居社區(qū)治理具有重要的指導(dǎo)和借鑒作用。

三、合村并居社區(qū)協(xié)同治理的困境

就當(dāng)前合村并居社區(qū)治理的情況來(lái)看，雖然合村并居之后農(nóng)村社區(qū)治理取得了包括基層黨組織建設(shè)得到加強(qiáng)、公共服務(wù)水平得到提升、社區(qū)社會(huì)資源得到整合、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化等成效，但仍然以下幾個(gè)問題。

（一）各主體間協(xié)同治理的凝聚力松散

首先就合村并居社區(qū)治理的治理目標(biāo)來(lái)看，合村并居社區(qū)作為幾個(gè)行政村通過(guò)政策合并的方式進(jìn)入到社區(qū)之中，在這一過(guò)程中，由于原有多個(gè)村莊在空間地域、經(jīng)濟(jì)狀況、人員結(jié)構(gòu)等方面存在著較大差別，合并之后社區(qū)治理之中就不可避免地存在著沖突與矛盾，而各治理主體出于對(duì)各自利益的考量，其治理目標(biāo)同樣也存在著較大差別，從而難以形成治理合力。其次，從社區(qū)的權(quán)力資源分配角度來(lái)看，合村并居前原各個(gè)村莊的資源歸各自村兩委進(jìn)行統(tǒng)籌分配，而合村并居之后原有的分配格局發(fā)生巨大的變化，由于原有多個(gè)村莊經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)分布的巨大差異，權(quán)力的分配往往由原有村莊人數(shù)的多寡以及原有村莊兩委成員在社區(qū)兩委的權(quán)力大小所決定，權(quán)力的分配不均進(jìn)一步導(dǎo)致了資源的分配不均。正是由于權(quán)力資源分配的不均衡，社區(qū)部分成員難以享受到合村并居帶來(lái)的福利，影響了包括社區(qū)基層黨組織、基層政府、社區(qū)社會(huì)組織社區(qū)協(xié)同治理工作的進(jìn)一步推進(jìn)，從而難以形成社區(qū)治理的凝聚力。

（二）基層黨組織在社區(qū)治理中領(lǐng)導(dǎo)力欠缺

基層黨組織作為基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心，同樣也應(yīng)該在合村并居社區(qū)治理中起著戰(zhàn)斗堡壘的作用，但在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中，由于基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與組織工作出現(xiàn)了一定的缺位與錯(cuò)位，導(dǎo)致其在社區(qū)治理中領(lǐng)導(dǎo)力難以充分發(fā)揮。首先從社區(qū)黨組織的成員構(gòu)成來(lái)看，社區(qū)兩委成員多由合村并居前的各村兩委成員所構(gòu)成，由于合并村莊數(shù)量較多，就不可避免地存在著現(xiàn)有的社區(qū)兩委中人員較為分散，難以達(dá)成決策一致，從而削弱了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力的統(tǒng)一。另一方面，部分合村并居社區(qū)采取的是上級(jí)任命的方式組建社區(qū)黨支部，由于原有村莊黨支部對(duì)原村莊的影響力依舊存在，社區(qū)新任黨支部也同樣難以形成有效地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，加之社區(qū)黨組織成員年齡普遍較高，缺乏新鮮血液的加入，其接受新事物、通過(guò)新式媒介方式領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的能力稍顯不足，一定程度上也影響力社區(qū)黨組織社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)力的充分發(fā)揮。

（三）基層政府治理能力和水平有待提高

在合村并居社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐中，基層政府首先存在著協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理問題。在合村并居政策推行之初，基層政府大多通過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)部門統(tǒng)籌合村并居推進(jìn)工作，在合村并居完成之后，這些臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)給或者部門大多就被撤銷解散，但對(duì)于合并后社區(qū)治理的相關(guān)問題，未有新的機(jī)構(gòu)部門來(lái)統(tǒng)籌管理，存在著協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的問題。其次基層政府工作人員協(xié)同治理能力較為欠缺，基層政府工作人員一方面由于日常各種事務(wù)繁忙，精力較為分散，對(duì)于合村并居社區(qū)的關(guān)注度和了解程度受限，與社區(qū)其他治理主體聯(lián)系不夠緊密，一定程度上限制了基層政府在合村并居社區(qū)治理中的治理效能充分發(fā)揮。再次基層政府協(xié)同治理創(chuàng)新動(dòng)力不足，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型治理工具的理念和動(dòng)力欠缺，基層政府在合村并居社區(qū)治理中的治理能力和水平有待進(jìn)一步提高。

四、推進(jìn)合村并居社區(qū)協(xié)同治理的優(yōu)化路徑

（一）培育和凝聚各主體協(xié)同治理的理念

社區(qū)治理離不開各主體的共同努力，因此需要培育和凝聚各治理主體的協(xié)同合作的理念。培育和凝聚協(xié)同治理理念首先要明確各主體協(xié)同治理的職責(zé)邊界，做到權(quán)責(zé)分明。在社區(qū)治理中，社區(qū)黨支部主要應(yīng)該起到主心骨的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體的力量，發(fā)揮出協(xié)調(diào)合作的合力，從而提升協(xié)同治理的凝聚力。其次，基層政府在合村并居社區(qū)治理中應(yīng)發(fā)揮合理分配資源的作用，避免因資源分配不均引起沖突矛盾情況的發(fā)生，基層政府還應(yīng)提升服務(wù)群眾的意識(shí)和水平，從而增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)同感。此外，社區(qū)還應(yīng)搭建便于社區(qū)居民、社會(huì)組織參與治理的平臺(tái)，吸收各方的意見建議，集思廣益，充分激發(fā)社區(qū)居民和社會(huì)組織參與社區(qū)治理的潛能和活力。總之，合村并居社區(qū)社區(qū)治理要想發(fā)揮良好的效果，首先要協(xié)調(diào)各主體利益，培育和凝聚各主體協(xié)同治理的理念。

（二）強(qiáng)化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

社區(qū)黨支部作為社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社區(qū)治理中起著總攬全局的作用。強(qiáng)化社區(qū)黨支部在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，首先要科學(xué)設(shè)置社區(qū)黨支部組織和決策機(jī)制，從內(nèi)部層面形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免權(quán)力的過(guò)度分散。在黨支部的組織和決策形式上，應(yīng)改變以往原各村黨支部成員的出于對(duì)原村莊人員利益的考量而出現(xiàn)的“各自為政”、難以達(dá)成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的局面，做到社區(qū)黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一決策。其次要優(yōu)化社區(qū)黨員結(jié)構(gòu)，提高黨員素質(zhì)，吸收年輕血液加入到社區(qū)黨支部的隊(duì)伍之中，在定期召開的社區(qū)黨支部上也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)黨員黨性修養(yǎng)教育以及知識(shí)技能培訓(xùn)，提高社區(qū)黨支部成員素質(zhì)。此外社區(qū)黨支部成員還應(yīng)發(fā)揮先鋒模范作用，堅(jiān)持以為社區(qū)謀發(fā)展、為社區(qū)居民謀福利為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持群眾路線、為社區(qū)居民服務(wù)。

（三）提高基層政府的治理能力和水平

基層政府作為社區(qū)治理的重要主體之一，在落實(shí)國(guó)家大政方針、強(qiáng)化社區(qū)治理、提供社區(qū)服務(wù)、維護(hù)社區(qū)居民利益等方面發(fā)揮著重要作用。在合村并居社區(qū)治理中，面對(duì)更加復(fù)雜多元的局面，基層政府在提升治理能力和水平方面首先需要繼續(xù)加強(qiáng)和完善社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，加大對(duì)合村并居社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支持力度，更好地服務(wù)社區(qū)居民。其次要規(guī)范和完善基層政府協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)政策文件的形式處理好與其他治理主體之間的關(guān)系，保障社區(qū)治理的順利推進(jìn)。此外還要進(jìn)一步提高基層政府工作人員治理能力和素質(zhì)，深入基層社區(qū)、學(xué)習(xí)先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)基層政府治理體系和治理能力創(chuàng)新。