信用監管視角下我國企業環保信用評價制度構建

西南科技大學 羅娟

企業環保信用評價是我國環境規制轉型的重要制度。該制度以具體可量化的企業環境行為信息為基礎，由環境保護主管部門牽頭開展工作，其通過固定的程序、規定的方法對企業環境行為信息進行評價并確定企業信用等級，向社會公開，達到對企業采取守信激勵、失信懲戒措施的目的，同時也對不同信用等級的企業實施分類監管。當然，企業的環保信用評價結果也可應用于其他有關部門及組織機構，從而倒逼企業完成綠色轉型發展。隨著國家在環境保護方面的重視，環境立法執行條件的逐步成熟以及社會信用體系工作的積極建設，環保信用評價制度必會得到越來越廣泛的應用。

一、我國企業環保信用評價制度發展現狀及存在的問題

2013年12月，《企業環境信用評價辦法（試行）》（后稱“該辦法”）由四部委聯合頒布，這是我國企業環保信用評價工作啟動的標志。自此以后，黨中央、國務院、環保部等多次發布相關法律、行政法規要求建立企業環境行為信用評價制度，同時也多次提出健全和完善企業環保信用評價制度。據統計，截至目前，全國已有超30個省（自治區、直轄市）陸續開展了企業環保信用評價制度的相關工作，其中過半數均在政府信息公開網上公布了相關的規范性文件。我國企業環保信用評價制度基本經歷了萌芽（2003年-2012年）、初創（2013年-2014年）、發展（2014年至今）三階段，至今該制度已基本形成。

新環保法第五十四條原則上確立了我國企業環保信用評價制度的基本內容，主要包括評價的主體、對象、內容和結果四部分，但全國各省份的評價標準和評價辦法都不一樣，在客觀上形成了省份與省份之間的界限，所以最終導致評價結果難以實現異地互認，在全國范圍內統一適用的問題。具體包括以下幾方面：

（一）評價主體單一，市場第三方參與不夠

根據社會信用體系建設的要求，一般按照政府引導、行業主管部門負責、市場化的第三方評價機構開展征信活動的模式。但從現行的部門規章以及各省出臺的規范性文件看來，大多都把生態環境部門作為企業環保信用評價的唯一主體，或多以生態環境部門為主，這就在客觀上造成了生態環境部門同時擁有制定規則、執行評價、審核結果以及執行結果等多重身份功能，在一定程度上和平時履行環境保護職能的行政主體地位發生沖突。事實上，從評價結果角度來看，市場化的第三方評估機構往往更真實可靠[1]。

（二）評價對象范圍不完善，地方執行不嚴格

我國企業環保信用評價對象可以分為強制性評價對象和非強制性評價對象兩類。對于強制性評價對象，當嚴格按照“上位法優于下位法”的基本原則來執行。該辦法已對應納入企業環保信用評價的對象范圍進行規定，具體包括十大類，最后一類為兜底性規定。但是，各省對環保信用評價對象的范圍劃分普遍具有不明確、不具體的通病。有些省份直接照搬中央規章的部分條款，遺漏重要條款；有些省份規定非常模糊，無法具體適用。由前可知，中央已經出臺了企業環保信用評價制度的規章，在此前提下，地方的規范性文件至少應當保證兩點，一是基本明確評價對象；二是結合地方特色在中央文件的基礎上再做細化，而非避而不談。

（三）評價內容不科學，評價指標體系差異大

當前，我國企業環保信用評價制度的評價內容和評價指標之間存在交叉重疊的問題。主要體現在兩類行為指標之間，一是環境違法違規行為類指標，二是行政處罰處理類指標[2]。客觀情況下部分環境違法違規類行為是行政處罰的前提，二者在程序上具有天然的先后性，采用混合型評價指標體系就會存在對指標重復記分的問題。其次，由于各地地方企業環境行為不盡相同，直接導致各省各地區企業環保信用評價指標體系的差異，最終造成企業環保信用評價結果異地互認難的客觀現狀。

（四）評價程序缺失，公眾參與程度不夠

現階段執行的企業環保信用評價程序具有相當的統一性，幾乎都是按照先確定企業、再收集信息、初評信用等級、公示初評結果等八項步驟進行。該辦法在初評公示環節引入了公眾參與，但在評價結果的確定以及發布環節卻沒有進行規定，意味著公示期滿后如發現新的信息應當如何處理尚存在一定的空白。

（五）評價結果認可度低，應用機制不健全

企業環保信用評價制度對環境保護主管部門應用評價結果做強制性要求，規定生態環境部門應當將評價結果公開，與政府有關部門及市場相關主體分享，但對其他組織和部門則未做要求，只是“建議”在職責范圍內應用評價結果。其次，該制度亦未明確生態環境部門違反應用評價結果的規定時的法律責任，制度在缺少約束的時候，有效落實到位的可能性變得極低，“守信激勵、失信懲戒”則更是紙上談兵。

二、原因分析及制度重構邏輯

通過對企業環保信用評價制度的現狀進行梳理，可以看出目前該制度設計的理論基礎仍然是政府本位，即政府的權力過大，在整個制度運行體系中，市場并沒有發揮其基礎性作用。該制度的基本架構沿循傳統模式，以行政機關（環保部門）為主的制度體系設計思路,市場第三方機構以及社會公眾參與都明顯不足。探究其背后的成因，應當先從理論層面入手，對企業環保信用評價制度進行分析，剖析該制度建構背后的邏輯和框架。

信用是市場在運轉過程中產生的，而信用資本的效用是通過信用評價體現的。在市場經濟社會中，信用已經同人力、土地和技術等一樣可以發揮資本要素的功能。當這些資本要素為人們所擁有時，對其加以利用便可獲得貨幣利益，當然，信用資本也不例外。當市場主體擁有信用資本時，信用資本在被占有和流轉的過程中便產生了貨幣利益，這就是市場主體獲利的過程。同時，市場主體還可以通過使用和交易信用資本獲得更大的信用利益。但這一切都建立在特定機構對信用主體進行信用等級評定的基礎之上，而信用等級的評定又離不開良好健全的市場環境。因此，企業環保信用評價制度的重構還是應當回歸到市場本位的制度建構模式。

從國外的信用評價制度建構模式來看，市場主體都發揮了其在信用評價中的重要作用。當下占主流地位的多元共治型模式打破了傳統治理模式的束縛，其優勢就是將政府、市場和公眾結合起來，讓企業環保信用評價制度在三者有機作用下運行。堅持信用評價市場化，著力建構以市場為本位的制度體系，必須平衡好政府、市場和公眾三者的關系。

本文著重闡述信用監管視角下企業環保信用評價制度的重構，因此，首先需要對信用監管和其他社會職能之間的聯系進行梳理，同時厘清信用監管在社會治理中的作用。信用監管作為一種新型的監管模式，是由行政機關或者其他組織對相對人的信用信息進行評價分類，進而針對性采取措施，以實現政府規制的行為。

信用監管契合政府改革發展理念，也順應政府行政職能轉變的需求。社會誠信體系的建設要求覆蓋包括政府、行業、社會和公眾在內的所有主體，且各主體之間應當建立起有機的聯系。和過去傳統的監管模式相比較，信用監管具有本質上的區別，其更加注重對信用主體的全流程監管。比如在事前監督環節，采取諸如信息公開披露、信用報告查詢制度等多種手段；在事中監督環節，充分運用信用評價分級分類監管、引入第三方評價評級機制等方法；在事后監督環節，嚴格落實獎懲結合制度，賞罰分明。由此可見，信用監管更加注重對事中和事后的監管，也有利于多部門、多層次、多主體協同治理，助力政府構建長效監管機制。

信用監管實現監管模式的精準優化。信用監管是有效解決政府行政資源緊缺與突出的社會矛盾之間途徑，針對不同信用等級的企業實施不同的監管，真正達到分類監管、獎懲結合。對于社會信用良好、主動實現綠色轉型發展的企業，可以適當給予財政、稅收以及其他便利性配套服務；對于社會信用不好、違法失信的企業予以限制，包括其參與市場活動，享受便利性行政配套服務等等。根據企業的具體行為進行精細化評級監管，更有利于實現監管模式的精準化、高效化。

信用監管推動實現社會共同治理的格局。和以往傳統的社會治理相比較，現代社會治理政府更加注重市場和社會的作用。公共行政要求政府、市場和社會公眾都要參與進來，最終推動形成多方合力、共同參與的新型社會共治模式。由此可見，信用監管在多元主體協作參與社會共治中扮演的重要作用，推動形成多元合作的網狀監管模式，實現社會共治。

三、我國企業環保信用評價制度的完善建議

（一）評價主體

環保信用評價制度評價主體不應局限于環境保護主管部門，應當實現從“一元”到“多元”的變化，充分體現出市場在該制度完善過程中的作用。就目前的情況看來，評價主體多元化的關鍵在于政府的引導和生態環境部門的參與，在經歷多個階段之后力爭形成政府引導、行業主管部門負責行業內信用信息基礎數據庫建設、市場化第三方評價機構負責構建征信系統并針對市場需求開展征信活動的企業環保信用評價格局[5]。

目前企業環保信用評價工作多涉及生態環境部門的日常行政工作。在這種情況下，第三方評價機構掌握企業環保信用信息成本較高，這也在較大程度上增加了市場化第三方評價機構的工作難度。企業和生態環境部門應該主動加大對環保信用信息的公開力度，便利第三方評價主體開展評價工作。

（二）評價對象

企業環保信用評價制度有效開展的基本前提是需要明確評價對象。辦法對評價對象范圍采取綜合式定義，其中包括詳細列舉式規定和兜底性規定。在中央規章已明確評價對象的大前提之下，各地方的規范性文件應當涵蓋中央的規章分類，地方對評價對象的規定只能比中央的更具體、更細化，原則上與中央的規定保持一致。當然，如存在地方特色產業，在符合中央規章的基礎前提下，應當將地方特色的產業包括進強制性評價對象中，做到制度的上下統一。

企業環保信用評價對象包括強制性評價對象和非強制性評價對象。強制性評價對象已作出規定，對非強制性評價對象可以參考福建的做法。如果在具體的生產經營過程中需要對某企業客戶進行信用甄別，在確定信用甄別對象之后可直接函告生態環境部門，由生態環境部門對企業開展環保信用評價。該做法具有較強的針對性，可以在不同程度滿足市場主體的需求。

（三）評價內容

我國企業環保信用評價指標體系包括兩類，一是單一性評價指標體系，二是復合型評價指標體系，就目前看來，形成一套以中央規章為基準的復合型體系更具科學合理性[6]。在統一指標體系的情況下尊重各地區、各行業領域不同的企業環境行為特點，在評價方法上采用權重綜合法，將各項評價指標予以量化，并結合各項不同指標針對性地賦予權重比例，然后加權計算出企業的綜合表現指數，再根據企業的綜合表現指數進行分級。采用權重綜合法有助于地區和行業對企業弱項進行深入的理解，因地制宜的同時促進異地互認的實現。同時，在評價指標體系中加入地方和行業領域特色行為，也讓該制度在結構和內容上更加完整。

（四）評價程序

程序公正和實體公正息息相關，企業環保信用評價制度評價程序在很大程度上直接影響評價結果。例如，該制度的評價程序中公眾參與不夠，社會力量介入明顯不足，因此，在公示企業環保信用評價結果之后應增加公眾參與力度，把公眾參與引入到評價程序的全過程。在企業名單公示環節，確定強制性評價對象范圍內的企業名單應該引入公眾參與，公示以接受公眾的監督，在公示期內允許公眾對公示名單提出異議，評價主體在收到異議之日起，應結合新材料新發現開展核查工作，并在一定期限內將復查結果以書面形式恢復意見提出人[7]。

在評價結果信用修復環節，增加公眾參與。動態管理企業環保信用，公眾參與對評價主體的信用等級動態管理的監督主要包括兩方面，一是對評價對象信息遺漏和作弊行為的監督，二是對評價主體行為客觀公正的監督。在評價對象申請信用調級后，評價主體首先應進行確認，然后公示最新的信用等級以及調級理由，公示期內，公眾可以提出異議。經核查，確認信息確有錯誤的，評價主體應當予以更正。

（五）評價結果應用

企業環保信用評價制度評價結果的應用應當從以下幾方面著手：一是優化評價結果共享機制，建立健全統一的信用共享平臺，促進各主體應用信用評價結果；二是明確評價結果的應用主體，摒除以往模糊性規定的立法模式，將應用主體具體化；三是設置評價結果應用主體的法律責任，即應用未用、應用錯用、應用漏用等情形所應承擔的法律責任，增加違法成本；四是增加評價結果應用對象的法律救濟措施，切實將評價結果的應用落到實處[8]。

四、結語

企業環保信用評價是社會信用體系建設的重要組成部分。文章以信用監管為視角，討論信用監管在社會治理中發揮的重要作用，包括構建新型市場監管機制、優化營商環境等等，然后針對環保信用評價制度中評價主體、對象、內容和程序等提出意見與建議。放眼未來，我國企業環保信用評價制度的完善應當結合現代化環境治理體系的科學結構，一方面需要重視市場類的制度建設，另外一方面也需協調重構政府、市場、公眾的角色定位和功能，形成多元參與的制度結構。