生態文明建設法治遵循

中共株洲市委黨校 易泉生

生態文明建設必須實行最嚴密的制度和法治作為保障，生態文明法治建設主要從立法、執法和司法層面來把握，需要堅持三個“遵循”。

一、完善立法,生態文明建設法治遵循有法可依

（一）生態文明建設立法欠缺

（1）部分環境保護法律急需制定。環保法律未明確地方環保執法部門對于存在于地方的中央企業造成環境污染和破壞時，地方環保執法部門如何對污染企業進行限制、關停的具體實施程序;土壤污染防治的治理主體分工法律未明確；有毒有害土壤污染物名錄及時公布；核安全法未依法強化核安全監管部門責任和國家核能領導部門的法律責任；規定核設施營運單位承擔核安全責任的能力過大；生物多樣性保護缺乏整體性、系統性立法、行政管理體制分工不明和權力界限不清；缺乏一部專門的《自然保護區域管理法》。

（2）立法部門之間缺乏溝通，法律措施落空。立法機構未平衡環保法律之間的立法內容，環保法律的措施無法執行，因其他法律內容抵銷該措施的執行，因而形成執行的硬措施無法有效執行。

（3）生態保護法律規定原則籠統。生態保護法律規定的條款原則生硬和口號式條款較多，缺乏操作性和針對性的解決措施和實施方案，從而制約環保工作的推進和環保違法糾正。

（二）完善生態文明建設立法理念

（1）確保生態文明建設良法之治,立法須有正確的指導思想。一是保護生態環境與經濟高質量發展并行，先破壞和污染環境再治理或邊污染邊治理的方式均不可取，要做到二者相協調；二是要將實行行政強制措施與人文關懷相統一，可以通過運用行政手段推進生態文明建設，但同時應關注人與動植物保護之間的和諧共處，特別是為了保護自然環境中的珍貴動植物而損害人民群眾的財產時，政府應對人民群眾的財產進行適當的利益清償；三是生態文明建設立法的質量是王道，不能偏頗，應統籌兼顧，考慮生態文明建設立法的速度和數量，更要注重立法的質量和效果。（2）始終樹立預防修復與獎懲相結合的立法理念。生態文明建設立法應體現在發展生產、開發建設首先進行環境評估和預防；生產和建設過程中應加強監督；生產和建設造成環境破壞和污染，必須履行治理和修復。始終貫徹預防保護和生態修復理念；強調懲治污染與獎勵保護并行理念。（3）依靠全民參與共護共治生態理念。用綠色、環保、生態和發展觀念，綠水青山就是金山銀山的理念，積極調動公民共同參與保護生態環境；環境遭受破壞和污染時積極動員人民群眾舉報，提供線索，與破壞和污染環境的違法犯罪行為人作斗爭，有利于公民參與環境的共治，也更能促進公民自覺守法。

二、落實執法,生態文明建設法治遵循執法必嚴

（一）生態文明建設執法存在不嚴的現象

（1）生態環境執法過程中以罰款收費代替執法。如：一些地方對于超載執法問題，按月開具一定數量的罰款或收費收據，以此作為通行證，以罰款收費代替執法。（2）形式化執法使執法對象違法受查率偏低。生態環境執法機關在執法檢查時主要以證照檢查為主；執法取證過程中主要以法律文書為主；執法處罰過程中以被處罰對象可接受的程度為主。這種“形式化執法”現象的存在,使執法對象違法受查的幾率偏低。（3）生態文明建設與物質文明建設執法觀念存在沖突。由于對領導干部片面追求GDP的考核，忽視對環境保護和生態環境發展的保障考核。甚至一些領導同意在本地區建設或批準重污染企業，影響當地生態環境，激發群眾情緒，除讓國家利益受損外，還造成大量的不必要的環境污染信訪事件，給接訪和處置增加難度。（4）生態文明建設監管缺位。由于財政支出不足、專業人才缺乏和科技產品設施投入不足等原因，制約生態環境執法監管能力的提升；生態環境部門的監管缺乏科學考核依據、監管標準不統一、監管措施不力；由于破壞和污染生態環境是常態化的存在，但是生態環境執法部門的執法工作未實行常態化，監管工作缺失常態化監督。

（二）生態文明建設執法必嚴的保障

（1）提高生態環境部門執法人員的素質。增加生態環境執法人員的選拔標準,讓優秀的執法人才進入生態環境執法隊伍；加大對生態環境執法人員定期的專業知識培訓力度，高標準、嚴要求打造一支適應現代生態文明建設執法的專業素養高、法律意識強的生態環境執法隊伍。

（2）保障生態環境執法的持續財政投入。執法工作人員的薪酬和專業人才培訓費用的支出和檢測設備、科技產品的投入，其主要來源仍然是財政資金供給,不能依賴罰沒收入直接用于執法經費開支,以免影響執法的公正性和執法機關的權威。同時，對于檢測設備和科技產品的投入可以接受企業單位和個人的捐贈。

（3）構建環境損害賠償標準和法律責任等法律制度。完善生態環境執法的損害賠償制度，著力構建生態環境執法的法律責任制度。具體建立和完善損害環境的賠償標準、范圍以及生態修復費用的收繳和使用，破壞和污染生態環境的法律責任等法律制度。

（4）推行社會強制保險和公共基金補償制度。環境污染生產企業必須強制購買環境損害責任商業保險，一旦環境污染企業造成污染損害立即啟動社保承擔理保救濟措施；二是籌集和成立環境污染損害公共補償基金和機構，由成立的機構發放一定金額的公共補償金給受害者，分擔涉環污企業和政府的賠償責任。但該公共補償基金內資金需嚴格規范使用、監管、賠付和申請補償的條件、支付程序等制度。

三、推進司法,生態文明建設法治遵循司法公正

（一）生態文明建設司法公正缺陷

（1）司法預防作用發揮不夠。未將生態文明優先理念貫徹人民法院對環境案件的審理、裁判和執行的始終，影響了生態環境案件的裁判和執行效果。對環境民事案件,部分法官僅考慮當事人賠償損失的訴請,沒有從環境遭受破壞后的修復上下功夫，特別是污染后的治理效果的關注不夠，重視賠償金額的到位，忽視環境秩序的維護，從而不能有效遏制各類環境污染行為的頻繁發生。

（2）以刑事處罰代替環境修復的民事責任。特別是當環境損害者無力或不愿承擔賠償的情況下，司法機關只好對企業負責人或直接破壞者予以刑事追究，但生態破壞者或污染肇事者對環境損害的高昂修復成本留給社會和政府來承擔了。

（3）公益組織提起公益訴訟難。一是提起公益訴訟的門檻過高，訴訟主體法律規定過窄；二是提請環境公益訴訟的組織不能獲利，經費奇缺；三是環境公益案件比其他民事、行政案件執行更難；四是公益訴訟主體缺乏對立案條件、審判機制、審判模式以及非訴執行、環境資源審判基本理論的研究。

（4）環境污染損害司法鑒定結果影響法院案件審理效果。環境損害的司法鑒定局限性明顯，涉及的領域過窄，不能全面地對環境破壞和污染案件進行有效的司法鑒定；司法鑒定結果出現權威性不夠、重復鑒定和客觀真實性不足等現象，直接影響法官對生態環境案件中專業性問題作出客觀判斷,影響案件的審理效果。

（二）生態文明建設司法公正保障

（1）突出檢察機關在生態文明建設的主體地位。檢察機關在生態環境保護和治理發揮著十分重要的作用，特別是其法律規定的職能更不能缺位。如：提起環保公益訴訟；對造成大氣、水和土壤污染以及農村環境綜治等方面的違法犯罪行為及時行使檢察職能；為依法打好污染防治攻堅戰保駕護航；對司法案件審理、裁判結果和執行過程實行嚴格監督。

（2）檢察機關在行政機關未及時履職，缺位公益訴訟時應主動提請公益訴訟。明確生態破壞時政府優先進行行政處罰和主動執法，代表政府機構進行索賠，做到“先行后民”；當行政機關救濟、公民和社會組織均缺位的情況下，檢察機關應及時行使檢察監督職能，對環保工作中存在失職和瀆職行為的行政工作人員進行及時立案查處，同時主動提起公益訴訟保護受害者的合法利益，為及時保護和恢復生態環境發揮主體作用。

（3）人民法院積極發揮在生態文明建設司法保障中的主體作用。一是改革環境資源傳統分類方法，由原來的民事、刑事和行政案件的三類分法轉變為環境污染防治、生態保護、資源開發利用、氣候變化應對和生態環境治理與服務等五類分法；二是對生態環境案件的責任承擔方式和執行方式進行改革，促進生態環境及時有效的恢復。由原來的一次性現金履行，改為限期履行、勞務代償和替代性修復等擔責方式；由原來的本人履行改變為代履行的執行方式；三是人民法院對長江黃河保護和生態文明建設的相關案件加大審判力度，將司法保護工作提升至流域和區域層面,助力打好藍天碧水凈土保衛戰。

（4）人民法院落實生態文明體制各項具體改革措施。一是對自然資源產權糾紛案件及時發布典型案例，依據自然資源的所有權屬性和物權的狀態確立國有礦藏、水流、森林和土地，并及時進行確權登記。依法維護國家自然資源的所有權和開發利用權；二是依法公正審理各類主體提起的破壞和污染環境的民事、行政和刑事訴訟案件。三是及時終結生態環境損害賠償訴訟案件，完善各類訴訟案件的協調銜接；四是各級人民法院下大力氣解決生態環境破壞和污染案件生效判決書和裁定書執行難的問題。

（5）公安機關應及時處置破壞生態環境的各類案件。一是對破壞生態環境的治安案件采取罰款和行政拘留措施；二是對破壞生態和污染環境的違法犯罪行為人及時立案偵查，繩之以法，決不手軟；三是對于食品藥品犯罪案件及時與市場監管、衛健委生態環境等有關部門等聯合執法或司法；四是促進建立和完善全國公安系統所有案件線索、執法設施和情報信息共享機制。