耕地重金屬污染防治的法治對策*

浙江農林大學 曹佳伊

一、引言

農業農村農民問題是關系民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為我們工作的重中之重。當前，我國耕地質量問題突出，耕地重金屬污染及其危害日益嚴重，必須重點解決突出的環境問題，加強土壤污染防治與治理，加強農業非點源污染防治，采取行動改善農村人居環境。然而，我國目前耕地重金屬污染防治還面臨的種種問題。

二、我國耕地重金屬污染防治面臨的問題

（一）耕地重金屬污染防治執法問題

1.切實落實污染防治的主體不明

按照《中華人民共和國土壤污染防治法》第七條規定，土壤污染防治工作的責任主體是執法部門。該法律明確規定，自然資源部、生態環境部和農業農村部將各司其職，但目前我們只有一種支持它們的框架，即有效履行其職能還未明確。關于自然資源部確定的土壤資源保護目標，生態環境部確定的耕地污染防治目標，農業農村部確定的美麗村莊建設目標，這三個部門如何才能發揮各自的獨特作用，每個部門的具體措施如何落實？在此基礎上，提出了“自上而下”“左右對齊”、同構性分析、部門間分工協作等改革思路，并在此基礎上提出了新的組織機構改革方案。舉例來說，自然資源部在防治耕地重金屬污染方面發揮著主導作用，生態環境部在治理耕地重金屬污染方面發揮著主導作用，農業農村部在治理耕地污染方面發揮著關鍵作用，三部門間的橫向合作也是一種必然趨勢。

2.行政機關執法不嚴，違法不究

當前，我國耕地重金屬污染問題十分嚴重，相關部門執法不力，有罪不罰現象普遍存在。伴隨著社會的迅速發展，各個地區環保公益領域逐漸擴大，政府職能也隨之擴大。通過這種方式，它為政府提供了一條途徑，通過其在土壤污染問題上的作為和不作為，獲得個人利益。而在實際的土壤污染執法中，如果政府不能正確行使執法權，就會放任人民對土壤的污染行為，造成環境污染和破壞。

3.執法監管不嚴、經費保障不足

目前，我國耕地重金屬污染的調控機制比較混亂，主要表現在兩個方面：一是耕地調控責任主體涉及多個部門，相關部門之間有時相互爭權，有時相互推卸責任，最終導致調控責任內部的地方分割，工作效率低下；二是缺乏對農用地的制度化管理。收費水平也是耕地重金屬污染防治中值得關注的一個問題，由于在征收過程中沒有嚴格的程序，沒有統一的標準，收費處罰不系統，增加了環境執法經費。

（二）耕地重金屬污染防治司法問題

1.基層環境司法機關資源配置不足

環境司法在我國的發展困難重重，但對農村地區而言，司法資源更加稀缺。農村司法是縣級基層法院的司法活動，其管轄范圍以廣大農村地區為主，審理的案件以“三農”糾紛為主。但是，對耕地重金屬污染的司法訴訟，我國農村司法機關的條件還處于探索階段。

2.農民訴訟權行使難

農民訴權關系到農村經濟發展、農民合法權益的保障，是推進耕地法律保護的一項重要措施。對農民而言，完善的司法途徑是維護其合法權益的基礎，而我國目前尚無專門的組織機構、法律援助體系和制度來維護農民的合法權益。此外，農民經濟條件普遍較差，收入來源有限，經濟困難，阻礙了農民權益的維護。修復耕地中重金屬污染的訴訟標的很大，對農民造成了極大的壓力。

（三）耕地重金屬污染防治公眾參與問題

環境問題的一個突出特點在于其利益沖突性，這種沖突是多層面、多方位的，這決定了各種利益的調和必須借用民主觀念和公眾參與環境行政和環境司法過程來實現。目前，我國耕地重金屬污染防治公眾參與上還有以下幾個問題。

1.農民保護意識薄弱

耕地重金屬污染的頻繁發生，造成了極為嚴重的影響，其根本原因在于農民對耕地保護意識淡薄，甚至缺乏。農民的參與性主要是以政府主導為主，受多種因素的制約，流于形式，缺乏積極性和主動性。大部分管理性法規對公眾規定的過于多，對政府的規定又太少。

2.信息公開并非完全絕對公開

政府部門的信息傳遞機制不健全，往往處于主導地位。這是一種不對稱的信息交流，社會組織、企業和公眾處于被動地位，得不到充分、準確、靈活的信息，溝通的渠道存在單行、封閉等問題。

3.多數農民不了解參與的途徑和程序

由于農民知識水平低、認知能力差，真正參與農業生產的農民相對較少，而參與農業生產的渠道又比較狹窄，影響了農民參與的深度和廣度。農戶參與不足，很多有益的意見沒有被及時采納，長期下去還會導致農戶參與積極性降低。

三、完善我國耕地重金屬污染防治法治對策

在2018年8月31日，通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，因此在關于立法方面將不著重進行研究。下面將在執法、司法與公眾參與方面進行展開論述。

（一）嚴格耕地重金屬污染防治執法

政府環境責任的缺陷和不足，是環境保護領域政府失靈、環境法律失靈的一個重要原因。蔡守秋教授在《論政府環境責任的缺陷與健全》一文中提到了我國環境立法中政府環境責任的缺陷，如重政府經濟責任，輕政府環境責任和重政府環境權力，輕政府環境義務等等。①以下就對加強耕地重金屬污染防治中政府該如何有效執法提出幾點觀點。

1.改革執法機構

依據現行法律法規，防治耕地重金屬污染的主要執法機構為生態環境部及其下屬機構。但目前我國重金屬污染的治理仍存在組織重復、職能重疊、部門之間關系不明等問題。首先，生態環境部應在與自然資源部、農業農村部協調下，在協調、指揮和管理等方面，承擔污染控制的首要責任。其次，是在省、市、縣三級政府設立專門機構，實現各部門的協調配合；再次，鄉鎮、村兩級設立全職耕地污染監管干部；最后，在生態環境部的統一領導下，成立了統一協調的耕地重金屬污染防治執法機構，并與各級環保部門、本級政府及其上級部門密切配合。

2.規范執法權限

行政執法主體的執法權依法確定。根據國家有關法律、法規的規定，對執法中所用的法律規范進行歸類整理，明確生態環境保護、自然資源保護、農業農村部等部門的職責。具體而言，國家明確了生態環境部、自然資源部、農業農村部等與耕地重金屬污染防治關系密切的部門的宏觀職能范圍，各部門應及時制定本部門的具體職責。在耕地污染防治工作中，由生態環境部全面負責對耕地污染的監督管理。

（二）規范司法行為

在保護和管理環境資源方面，我國所有公民享有最大程度的權利和自由。在2014年頒布的《環境保護法》中也確立了這一原則，但僅以此為指導原則，并沒有實際執行的法律法規適應其實施方式，我國的公民單個人也沒有相應的環境公益訴訟的訴權。

1.由環保法庭解決耕地重金屬污染糾紛

我們要實現環境司法專門化，其基本含義是指國家或地方設立專門的審判機關（環境法院），或者現有法院在其內部設立專門的審判機構或組織（環境法庭）對環境案件進行專門審理。②除擁有專門的法律知識外，環保法庭的法官還應了解環境監測和環境標準，如在他們所占優勢的可耕地上的重金屬污染情況。此外，還需要國家最高法院和最高立法機構的大力支持與合作，以成功解決耕地重金屬污染問題。

2.提升司法人員專業化能力水平

耕地重金屬污染重大案件離不開法官和執法人員的專業素養。以司法實踐為基礎，對司法人員的業務素質提出了更高的標準和要求。司法環境對改善耕地重金屬污染防治有利于提高司法人員的綜合素質。案件審理是否公正、合理，取決于法官的專業能力。

（三）完善耕地重金屬污染防治公眾參與制度

1.明確公眾參與耕地重金屬污染防治的權利

在各國環境保護法中，公眾參與是一項重要原則。《土壤污染防治法》賦予公眾參與治理土壤重金屬污染的權利，賦予其知情權、參與權、申訴權。實行鄉村振興戰略，一是要控制耕地重金屬污染，實現農民的參與權；二是要定期或不定期地將耕地重金屬污染情況和保護公眾知情權的管制措施公布于眾；三是環境保護部門要加強對公眾報道的土壤重金屬污染地點進行現場檢查和評估，保護公眾的知情權。

2.相關機關加強耕地重金屬污染法制宣傳

鄉村法治建設水平的高低，不僅直接關系到鄉村法治建設的進程，也關系到和諧社會建設和新農村建設。長期以來，農村法治建設嚴重滯后于農村經濟和社會發展的需要，宣傳教育滯后是主要原因之一。有鑒于此，農村法治宣傳教育工作顯得尤為重要，如何采取有效措施，提高農村法治宣傳教育工作的實效已成為當務之急。

注釋

①蔡守秋.論政府環境責任的缺陷與健全[J],河北法學,2008,26(3):17-25.

②王樹義.關于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點思考[J].法學評論,2008(3):75-80.