數字化時代下地方政府應急管理的智慧化轉型
——基于溫州智慧應急“一張圖”案例考察

杭州師范大學 金曼琪

一、問題的提出

數字治理產生于20世紀90年代末，在信息技術飛速發展的背景下，虛擬社會和經濟全球化的誕生讓傳統治理學者產生了數字治理的理念，曼紐爾·卡斯特在《信息時代三部曲》一書中首先提出，后續由英國學者帕卻克·鄧利維在其著作《數字時代的治理》中正式將其做為系統規范的理論提出[1]。數字治理理論是數字信息技術與治理理論相結合產生的新型治理理論范式，追求政府組織結構的扁平化和以公民需求為導向，強調數字時代的治理是包括組織、政治、文化變革在內的“一個社會整體上的數字時代的運動”[2]。在實踐中，數字治理理念已經逐漸與政府治理實踐相融合，具體事件如以信息技術手段重組政府管理組織架構、提升政府工作人員素質能力、百姓辦事更加信息技術化。在價值上，數字治理理念不僅包含效率與效果，還包含民主、公平、公眾參與互動等現代治理價值。優化政府服務流程，減少百姓多跑路辦虛事，使百姓不僅支持也能真正得到數字治理的益處，增強政府回應性和提升政府公信力，重塑國家和公民、社會及私營部門之間的關系，推動治理實踐的發展。

目前，國內外學界對數字化治理的研究主要集中在數字化技術的應用對組織工作流程改進、績效評價體系、成本效益分析、改善組織結構的影響，也討論了社會轉型過程中政府數字治理面臨著各項挑戰與問題。研究成果具有較強的公共管理學價值，但具體到數字技術與應急管理的結合問題，國內研究成果則相對較少。總體來說，數字化應急管理的本質是數字技術的革新，是現有管理體系圍繞數字化理念和數據技術應用的拓展，豐富了災害的救援和響應的技術路線[3]。其次，數字化應急管理是基于物聯網技術的城市公共安全應急管理預警系統，以實現全方位監控和準確預測，對重大突發性事件的預防可以起到關鍵性作用。最后，數字化應急管理是數字化治理對應急管理的全生命周期貫穿[4]。隨著大數據和無線傳感技術的不斷發展，環境傳感器數據和社交媒體數據將在應急管理的預防、準備、響應和恢復全周期提供越來越多的服務。

在此背景下，本研究旨在深入探討數字技術與地方政府應急管理體系的融合問題，通過分析我國地方政府在應急防控工作中數字化轉型的實踐與挑戰，歸納總結數字技術與應急管理體系融合的有效路徑和模式，以期在治理體系現代化過程中，為提升現代化治理能力，實現數字化、智能化的應急管理體系提供思路和支撐。

二、數字治理在應急管理中的實踐探索

我國地方政府應急管理的數字化、智慧化轉型，是社會治理體系及治理能力現代化建設制度的必要回應，也是智慧城市建設框架下對傳統應急管理的變革創新。本文以浙江省溫州智慧應急“一張圖”為案例，試圖解釋數字化時代應急管理數字化、智慧化建設的實踐邏輯和實現路徑。浙江省溫州市位于我國東南沿海地帶，氣候災害頻發，比如臺風、寒潮、暴雨、干旱，因此溫州是全國自然災害損失嚴重的地區之一。為了應對這些災害，溫州市政府未雨綢繆，將互聯網通信技術與應急管理相結合，通過大數據的形式建立了“溫州智慧應急一張圖”，可以清晰知道該地區災害易發情形，并建立預警防御措施，能夠在災害發生時及時應對，并在投入實施以后在實踐中摸索出了“空天地海一體化、部門數據一體化、二維三維一體化、預警決策一體化”的大數據庫和應急管理數據中心。尤其是在“黑格比”臺風呼嘯而來之際，該制度發揮出來的作用讓人眼前一亮，前有預測臺風走勢、強度、覆蓋地區，中有應急預案、明確方案指導，后有妥善安置以及災后幫扶，極大地減少了百姓的損失。對應急管理智慧化建設的現實案例考察，可以將當前應急管理的實現邏輯歸納為以下三點。

（一）應急管理數字化轉型的機制架構“技術賦能+制度構建”

基層政府數字治理的框架構建包含以信息技術為核心的平臺構建、數據庫建設、終端設計等硬件內容，還包含涉及部門規范、辦事流程、信息安全在內的制度設計等軟件部分。

在技術上，溫州采用數據化整合的方式整合全市各級各部門的風險源和救災信息資源，建立科學、準確的大型應急綜合時空數據庫。現在合計來看已經有幾十個部門數據，擁有十幾種超過萬個數目的安全風險源的空間數據庫建設；接入十幾種超過兩萬條物聯網傳感數據，并不斷補充完善，充足準備應急管理預案，在數據上為風險管控提供大數據的幫助。并結合歷史自然災害數據，通過對偶然因素以及必然因素的結合算法來推算災害的發生，構建智能預警系統，為提供應急管理預案、行動指導、事后安置幫扶高質量、高效率、高回報的數據信息。通過智能感知實時物聯網數據、告警預警信息和重點領域風險呈現情況，進行災后評估。此外，多部門聯合制定智慧應急“一張圖”的數據標準和數據更新機制，確保線上線下數據實時（或定期）更新。

在制度上，在智能化軟件系統的組成方面，實踐過程中出現了信息泄露、信息保存不完整、信息無法傳送等多方面的問題，溫州市政府為了解決這一系列的問題，確保在高效率工作的前提下，做好對大數據信息的隱秘性、高效傳送效率、規范化、準確化。對此，溫州市政府與多個部門聯合開展專項合作活動，統籌人力、物資、資金等最終確立了一個方案，就是一數一源，是在保密的前提下，進行數據傳送和共享，不僅提升效率，其他安全隱患問題也得到解決。各部門對能夠進入共享圈子建立了嚴格的準入機制，使得工作隊伍更加精干、簡練、高效，并且建立了可視化機制，對成果以及缺陷都能及時發現與解決。

（二）應急管理數字化轉型的操作流程：線上預測＋線下處置

憑借在線智能定位、監控、早期警告和指令，使得應急救援能夠迅速啟動，數字改革使應急指令系統更加平坦高效。溫州的“一張圖”數字智能系統最初實現了基于預期的多部門服務合作應用，實現了從部門的細化到整體的合作，從點到區域的螺旋式增加。其還將市內五萬級別以上主要場所以及千萬級別以上消防終端設備、百萬級別以上個監測點、三十個消防服務機構進一步連接。所有級別的命令中心、救援隊和救援網站都可以通過平臺進行雙向語音通信。現場視頻可以在事件發生后30分鐘內發送到命令中心的大屏幕，實現后方指導前方行動的上下指導、水平方向的調整協作、平坦化的高效快速訪問。

（三）應急管理數字化轉型的組織執行：上級統建＋下級創新

下層建筑的高效率實施離不開上層建筑的建設和指導，在數字治理的時代更需要有明確高效的上層建筑，即頂層設計的存在，要發揮其應有的作用，打造標準一體化、平臺一體化、數據一體化、應用一體化、硬件一體化、運維一體化的六位一體模式。對各地區要因勢利導，對不同的情況采取不同的處理方式。例如永嘉楠溪江2020年遭受干旱，地方政府通過線上預警迅速采取節水措施，并不斷抽調楠溪江水資源，并采用人工降雨的方式緊急進行處理，解決了百姓的用水問題；洞頭區位于海邊常經受臺風、大潮的侵害，政府就對海岸設置了檢測站，使得漁民以及百姓能夠提前對災害有所預警和準備。

三、數字化應急管理中的治理限度

（一）治理理念不成熟

就治理理念而言，數字政府訴諸追求構建服務型、創新型與開放型政府。首先，服務型政府是數字政府建設的根本追求。因此，都將“公共價值創造”作為數字政府建設的首要核心[5]。各級政府在“以人民為中心”基本思想引領下，致力于建設服務型政府。目前我國數字政務的建設整體上還尚未成熟，多數政府部門將數字化建設的重點放在了簡化政務審批程序上，對于在應急管理方面的數據收集、信息管理、分析處理和政策應用的重視程度不夠；一些地方暴露出數字政務與日常管理的嚴重脫節，在智慧城市建設中最后效果遠小于過高的投資成本，內卷化程度日趨明顯。數字政府還要關注開放型政府建設。在傳統治理時期，由于信息獲取不足、參與成本較高等問題，政策過程中的“黑箱”問題一直存在，公眾和企業等社會主體只能作為被動的接受者而無法觸及決策“黑箱”。如今，雖然數字技術在一定程度上減少了公眾和企業參與政策過程的阻礙，但開放型政府建設仍然難以有效實現。

（二）制度體系不完善

數據資源的技術化分配帶來權力的重新配置[6]，除了有效的技術支撐外，還需要建立完備的制度體系以維護新的社會形態中人民的合法權利和社會的穩定。首先，缺乏數字空間約束制度。數字化時代中，空間的虛擬性和信息的爆炸性給社會安全帶來更多隱患。公共平臺的信息安全已不僅僅局限于個人隱私，還涉及公共行為、政府資源、國家安全等各方面的共同危險。其次，缺少必要的技術監管機制。在應急管理數字化建設過程中過分注重平臺建設而忽視了對平臺的監管，緣于在應急管理數字化建設階段，政府所擁有的數據信息越集中，信息的安全風險也就越大，然而政府的監管沒有跟上技術進步的腳步會發生技術異化現象，從而侵害社會公共利益。最后，仍然存在“數據鴻溝”。目前智慧應急“一張圖”平臺雖然實現了從點到面、從部門分割到整體協同，但仍存在各自為政的現象，跨地區、跨層級、跨部門還難以實現流轉，不同的數據管理平臺還沒有建立起長效的聯系機制，給應急資源的實時鏈接造成了一定的困難。

（三）公私責任不對等

在數字領域，私人部門是率先進行改革的。在數據資源、技術等方面私人部門是占據領導地位的，這導致了公共部門和私人部門之間權力的不對稱，政府治理的數字化轉型大多是依賴私人公司，導致許多政府部門正在失去對自己公共系統的話語權和控制力。當私人部門控制了足夠的數據和運算能力，實際上便有可能私人部門權力過大，而公共部門的責任與權力不匹配，還可能操縱社會。如何實現責任的平衡，這是一個巨大的風險。

四、應急管理數字化建設的優化路徑

（一）構建智慧、參與、善治的治理理念

數字治理吸取了以服務人民為核心的公共價值取向和現代化治理理念。智慧、參與、善治的治理理念與政府和社會的契約精神相互滲透，促使政府主動接受社會監督、有序增加公民參與治理活動的方式，實現政府治理模式轉變。數字政府的核心不是簡單地應用數字技術，而是再造政府后臺的流程和公共服務的方式。各級地方政府要抓住智慧城市建設和“城市大腦”建設的契機，深入推動城市公共管理的數字化轉型。

（二）加快推進智慧應急管理的制度建設

首先，地方政府智慧應急管理的正常運行離不開與之相配套的制度和政策保障，因此制定完善的法律法規和制定智慧應急管理運行的統一標準規范理應成為制度建設的核心要點。其次，加強內部和外部的監管合力，從而保證公共權力合法化和公民信息安全化。各級智能化管理平臺要加強數據、信息、網絡與系統安全建設的同步規劃和同步運行，形成包括數據采集、傳輸、存儲、加工、應用、共享和監管等全周期的安全保護，建設以公共信息安全為目標的多層次動態感知云平臺，搭建能夠實時反饋網絡安全的監控系統。明確相關主體的數據安全保護責任，嚴格保護公民和企業隱私，做好公共基礎信息的定密工作，嚴格執行國家安全保密工作規定。最后，注重整體、無縫隙的數字政府建設。政府要強化公共數據資源的共享和統籌能力，出臺重大公共領域的數據共享模型和數據規范標準，提高差異化數據的結構匹配度，促進公共信息的互聯互通。通過拓寬各部門層級的治理幅度，調動社會組織和個人的積極性，提升治理主體的協同能力，并圍繞核心理念和目標進行匹配建設。

（三）重塑政府的權力結構關系

要規范治理主體參與有序，理順公私合作的治理邊界，形成行為規范意義上“個體—組織—環境”的整體格局。政府公共價值與企業效率之間必須深度融合，避免在競爭和信息不對稱的影響下出現權力的倒置和服務的缺位。具體來說，要制定權力清單制度和積極開發權力監督平臺，擴大權力監督主體范圍，增加權力監督手段—落實線上和線下兩種權力監督，有效銜接各個執行環節，填補權力錯位的縫隙。另一方面，在基層數字治理平臺上積極公開政務、暢通民意表達渠道，接受社會各界的監督。