基于突發公共衛生事件的多尺度城市空間規劃體系研究

浙江工商大學公共管理學院 章靜儀

根據第七次全國人口普查結果，目前我國城鎮人口占比63.89%。城鎮人口密度大、流動快，一旦有流感、傳染病等公共衛生事件發生，極有可能造成大范圍、快速度的巨大影響，如2020年初由新型冠狀病毒引發的疫情，不僅給人民生活、經濟發展等造成了巨大的影響，也對城市規劃、治理和公共衛生安全提出了難題與挑戰[1]。其實城市自誕生以來就伴隨著與疾病和災害的斗爭，雖然隨著科技的發展和社會的進步，城市應對和治理突發事件及災害的能力顯著提升，但人類在自然面前是無比渺小的，突發事件又具有極強的不可預料性，因此如何完善城市空間規劃、提高城市應對突發事件的能力仍是我們一直需要攻克的難題。此次疫情的發生和處理過程使我們積累了經驗的同時，也讓我們看到了城市在應對突發公共衛生事件時，在空間規劃方面存在的不足與問題。

因此本文在總結抗疫經驗、學習現有研究的基礎上，從突發公共衛生事件的角度對我國城市空間規劃存在的問題進行歸納和總結，并對多尺度城市空間規劃體系的構建提出意見和建議，以期對我國城市空間規劃體系的完善提供理論支持。

一、我國城市空間規劃存在的問題

（一）區域尺度

一是缺少區域間應急防控物資儲備空間的預留與規劃。目前我國以省為單位的區域公共衛生應急物資儲備基地的規劃和建設缺失嚴重[2]，不利于公共衛生事件突發時以區域為單位的治理防控行動的開展。

二是區域間缺乏公共衛生應急協同合作機制。這不利于城市出現醫療生活物資緊缺的情況時，周邊相鄰城市的及時供給和幫助，需要從較遠的地區乃至國外緊急調用物資，降低了應急效率，甚至增加物資被攔截或丟失等的風險。

（二）城市尺度

一是缺少緊急用地和設施規劃的預留。以此次新冠疫情為例，多地臨時方艙醫院、隔離點、疫苗接種點等建設缺少緊急用地的預留，從而導致急用時倉促上陣，緊急選址，不利于該類后備公共設施場館的選址論證和環境評估等前期工作。

二是城市人口密度和建筑密度過大。隨著社會經濟的發展和城鎮化的快速推進，大量資本和人口流向城市，使得城市人口密集、高樓林立，不利于城市空氣流通和環境保護，更不利于突發公共衛生安全事件時的應急防控。

三是城市空間規劃與公共衛生逐漸分離。社會文明的進步使得專業分工越來越細。為應對重大公共衛生問題而產生的空間規劃，在發展過程中與公共衛生學科的專業鴻溝越來越深。公共衛生行業以疾病預防和治療為主線，關注的重點是藥品研發和治療技術的提升，對影響公共衛生安全的物質空間環境缺乏有效的干預手段。空間規劃則強調對空間資源的優化配置，地方政府開展空間規劃的主要目的仍是提高空間資源的經濟效益，對公共衛生的內在需求和發展規律關注不夠。空間規劃編制中對于公共衛生設施的配置常常讓位于經濟發展的需要，在實施管理中隨意調整或減少公共衛生設施的現象時有發生。專業界限涇渭分明、溝通協調不暢導致空間規劃系統與公共衛生系統之間缺乏相互深入的理解，是產生這些問題的原因之一[3]。

（三）社區尺度

一是社區空間規劃無法滿足公共衛生安全需求。此次新冠疫情防控戰中，醫院和社區是最主要的“戰場”。社區作為人們生活的主要場所及疫情防控的主要單位，其基本生活物資的緊急供應和隔離作用是極為重要的，此次疫情也暴露出了社區在相關公共衛生安全方面存在的問題，如對社區居民隔離的監管力度不夠、對應急物資和居民生活必需品的儲備和采購保障不足、對社區衛生環境的治理力度不足等。

二是城市棚戶區和老舊小區公共衛生安全需求無法得到保障。目前城市中還是存在部分城市棚戶區和老舊小區，居住環境、建筑安全、基本生活設施等不能得到有效保障，雖然近年來政府對城市棚戶區和老舊小區進行了一系列改造和治理，但主要是針對建筑本體和相關基礎設施進行修繕和改建，針對公共衛生安全相關的綜合治理少有開展。

二、基于公共衛生安全危機的城市空間規劃體系構建

（一）區域尺度

李迅提出城市災害具有全域性的特點，具體表現為:一方面當某一災害發生時，常有多個城市同時受其影響；另一方面，城市災害的影響面較廣，往往不局限于城市范圍，而是輻射到城市周邊地區和其他城市，甚至無國界性，表現為全空間、全球化[4]。因此，基于區域尺度對城市空間規劃體系構建進行思考十分必要，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是建設區域公共衛生應急網絡體系。從區域視角建立公共衛生事件應急協同機制，利用現代高速交通工具將不同城市的“災備設施”連接成一個網絡，建設區域協同的網絡化應急體系，布局區域公共衛生應急物資儲備空間和輸送通道，保障突發公共衛生事件時各區域能夠協同治理，共同應對。

二是慎重全面地考慮高風險設施的選址問題。全國性的病毒研究、儲存等高風險設施的選址也需要通盤考慮，應盡量避開人口密度大、交通便捷的大城市，至少要避開交通樞紐城市，做到有備無患[5]。

（二）城市尺度

隨著城鎮化進程的加快，城市成為人口和資本的聚集地。城市具有人口密度高、建筑密度大、封閉空間多等特點，是病毒的天然“培養皿”。因此，基于城市尺度對城市空間規劃體系構建進行思考迫在眉睫，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是規劃布局應急物資輸送與救援的生命通道。我國在2020年初的疫情防控工作中，采用隔離的措施在很大程度上抑制了疫情的擴散，取得了顯著的成效。但從城市空間規劃的角度而言，隔離措施也導致了城市交通系統的停擺，給應急物資傳輸和醫護人員的交通帶來了極大的不便。

因此，在對城市空間進行規劃時布局預留應急物資輸送與救援的生命通道至關重要，尤其是緊急狀態下城市交通的分級管理和控制，有利于在管制一般生活出行的同時，保障緊急出行的穩定高效[6]。

二是重視城市通風廊道的建設和完善。室內通風可以有效地改善空氣質量，降低空氣中病毒的濃度，而城市也需要相應的通風措施，不僅可以優化空氣質量、緩解城市熱島效應以及增強城市自凈能力等，還可以疏散病毒、細菌等有毒有害物質，有利于城市的通風透氣。武漢市早在2005年就將城市通風道建設作為研究課題納入武漢市總體規劃，并在《武漢城市總體規劃 （2010—2020 年）》中提出建立聯系城市內外的生態廊道和城市風道的規劃，實施運作后效果甚好[7]。因此城市空間規劃需要對城市通風廊道進行合理規劃，不僅有利于改善城市空氣循環，還對通過空氣、氣溶膠傳播的疫病擴散具有積極的改善作用。

三是重視模塊化彈性空間的設計和規劃[6]。方艙醫院在我國應對疫情過程中為緩解醫院救治壓力發揮了重要作用。與方艙醫院具有異曲同工之妙的，還有移動廁所、基站、封閉環衛倉等配套設施系統。在城市空間規劃過程中，對此類可移動公共設施模塊進行設計和布局，有利于提高城市空間的利用彈性，便于公共衛生事件突發時，將此類模塊化空間進行改造和再利用。因此，模塊化彈性空間在布局時，需要對其選址的可達性、安全性等進行充分的考慮。

四是重視應急場所的規劃留白。一方面，急需加大公共衛生應急設施建設的投入力度，并且需要改變永久性規劃的傳統規劃手法，引入以公共衛生應急管理為導向的“應急暫定利用空間和設施規劃”，合理布局疫情防控應急場所的用地和設施，均衡規劃布局和建設以服務人口規模為對象的城市公共衛生應急物資儲備點[2]。另一方面，正如上文所說，城市空間規劃并不可能提前做好所有的準備，因此本文認為可以通過可移動的“小型化”設施的巧妙運用，提高城市空間利用率的基礎上保證一定的空間規劃留白。

五是建設城市隔離綠地。城市大型綠地就是城市的“衛生隔離帶”。有學者提出在《城市用地分類與規劃建設用地標準》規范中，建議增設“衛生隔離用地”，有效防止疾病傳播。城市隔離綠地應位于城市外圍，城市功能分區之間和城市組團之間，充分發揮綠化植物的物理阻擋作用，如降低風速，減弱強風所夾帶的傳染物等對城市的侵襲；并通過植物枝葉的光合作用、吸附作用、遮蔽作用等可吸收、降低大氣中的二氧化碳、有毒有害氣體，吸滯煙塵，降低噪聲，凈化水體，凈化土壤，殺滅病菌，降溫保溫，發揮衛生防護作用。同時，城市隔離綠地也可以設置應急保障基礎設施、應急輔助設施及應急保障設備和物資，作為城市面對災害的避險綠地[8]。

（三）社區尺度

社區防控在我國新冠疫情防控中發揮了十分重要的作用。社區是城市行政管理的基本單元和空間規劃的基本對象，也是疫情具體的發生地、傳播地及防控重點。因此，基于社區尺度對城市空間規劃體系構建進行思考應加以關注，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是完善社區規劃中的公共衛生安全應急設施，比如制定專門的公共衛生事件應急隔離與監管制度，指定或預留應急物資儲存空間，使生活必需品的采購、儲存與分配制度常態化等。以社區服務設施和生活環境能夠抵御一定程度災害風險為目標，進行規劃布局。社區內鼓勵開放小區，以居民的步行能力為衡量尺度，完善生活服務設施、基礎設施和公共交往空間的配置，將社區和基本生活圈融合在一起，這也是城市精細化發展的重要提升，能夠有效解決疫情防控與生活保障的銜接。

二是強化社區無人化和智能化管理系統。此次疫情防控中，面對繁重的防疫工作，基層社區的疫情防控人員面臨巨大的被感染的危險。未來的社區規劃和建設應充分利用現代科學技術，開發和使用無人化和智能化的管理系統，如人臉識別門禁、遠程監控設備等科學技術，完成門禁管理、社區巡查等工作，以期在突發公共衛生安全事件時可以迅速投入使用，進一步保障社區基層工作人員及居民的安全。

三是嚴格把控社區建筑密度[5]和環境衛生。城市尺度需要建設隔離綠帶、通風廊道等，社區作為人民生活居住的主要場所，更需要保證其充分的日照、通風、綠化、環境衛生以及戶外活動空間，保障居民身體健康。

三、結論與展望

隨著社會和城市的發展，突發公共衛生事件越來越多樣化、復雜化，可能會是突然發生的“黑天鵝”事件，但更可能是已有苗頭甚至顯而易見卻被我們忽略的“灰犀牛”事件。面對越來越復雜多樣的突發性公共衛生事件和突發性危機，人類既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的阻擊戰，也要打好化險為夷、轉危為機的主動戰。因此，城市需要建立風險管理體制與機制，基于公共衛生安全構建多尺度的城市空間規劃體系，建設韌性城市。