城管行政執法的問題與對策研究

河北大學 程明航

隨著城市化進程的逐步加快，在城市管理行政執法中，執法人員和執法相對人之間的矛盾日益凸顯。城管行政執法人員作為直接面向公眾的基層政府管理人員，其言行代表著政府的形象，而現階段城管行政執法人員簡單、粗暴的執法方式只能加劇管理者與被管理者之間的沖突，這不僅嚴重損害了政府的形象，而且給社會穩定帶來嚴重威脅，為群體性突發事件埋下了隱患。如何整合城市管理行政資源，打造和諧執法環境，提升執法品質，實現社會公平正義，是城市管理和行政執法工作值得深入研究和探討的重要課題。

城管行政執法的內容與我們的日常生活密切相關，如市容市貌、綠化道路、違章建筑、亂倒垃圾、隨意張貼小廣告、亂停車、污水亂排放、占道經營等。城管行政執法的特征為：第一、執法主體的合法性；第二、執法主體的綜合性；第三、執法范圍的廣泛性。

一、現階段我國城管行政執法存在的主要問題

（一）法律法規滯后，行政執法依據不足

當前，我國的城市管理尚無一部專門完整的法律來規范。城管執法人員面對的執法對象十分廣泛，針對各種違法情況，城管執法人員很難依據有效、準確的行政法律法規對違法人的具體的違法行為做出嚴格的行政處罰。目前城管行政執法的依據僅是《行政處罰法》中相對集中行政處罰權的規定和散見于各部門的法律規范以及參照國務院頒布的相關部門規章，還有各地方政府根據立法權限和當地的一般違法情節而制定的一些地方性的城市市容市貌管理條例。由于城管行政執法的法律效力和法律地位明顯不高，城管執法人員在行政執法過程中處于一種難堪的窘境：他們不僅面臨著城市管理執法相對人的質疑，而且在與其他行政部門聯合執法過程中也處于“弱勢地位”。

（二）城管行政執法程序不規范，落實不到位

打造整潔有序的城市環境，是城管執法的初衷和目的，而公正、公平、公開的執法機制流程，則是保證公平正義的必要措施。長期以來，我國城管執法一直處于相對粗獷和無序的狀態，懲罰規則、流程不健全、不完全，執法人員執法時著裝不整，不按要求佩戴執法記錄儀、亮明執法證件，暫扣相關車輛物品時手續不完善，行政處罰時不開票，沒有依法告知當事人個人申訴等維權事項和后續復議訴訟等救濟事項等等。同時，城管執法還存在一線執法人員自由裁量權過大，執法方式方法偏激、人性化不足，缺少理解和溫度。這不僅導致很多違法行政法律法規行為的出現，違背依法治國的基本要求，容易導致被處罰人的正當權益受到侵犯，也容易出現重案輕判、該罰不罰等嚴重的腐敗現象。而且與占道小商小販之間矛盾沖突十分激烈，造成了惡劣的社會影響，降低了政府的公信力。

（三）城管行政執法方式單一

執法方式過于簡單，面對流動商販以驅趕為主，情節嚴重地做出罰款的行政處罰。行政處罰不是行政執法的最終目的，如何避免違法行為的發生才是其真正目的。在執法巡視檢查中，占道經營商販往往與執法人員搞變相“游擊戰”，執法人員為了市容市貌的整潔，采取了取締商販的措施，但由于法律法規授權和身份限制，而缺乏必要強制執行手段和措施。

二、我國城管行政執法中存在的問題

由于歷史的原因，媒體輿論往往側重于城管執法問題表面現象，究其背后的導致問題的原因卻鮮有討論，不當的城管行政執法行為往往是由多方面的原因造成。

(一）城市管理理念偏差

由于管理理念和上級要求的不同，目前部分城市政府部門，對城市管理工作的角度和看法都有所區別，比如有的領導過度追求城市街道環境和社區環境的整潔有序，實行一刀切的簡單粗暴的方式方法，對于便民市場和便面早餐店等也持否定態度。這樣一方面給群眾日常生活帶來諸多不便，也未能實現對于小商小販的有效安置，容易導致矛盾沖突。一些城市領導為了爭創所謂的新型文明衛生城建設稱號，采取過于強硬措施，比如強行脫離、頂格處罰等措施等。當前許多城市發展理念與城市管理思維，嚴重脫離了本地的經濟發展水平，無視公眾的基本生活需要，偏離了民本思想的群眾路線。

（二）相關城市管理法律法規不完善

由于城管執法涉及事項多、范圍面廣，管理部門多，包含城管、住建、規劃、環衛、市政、園林等多個當面，各種現行的行政法規和行政條例僅涉及一部分內容，因此暫時還沒有形成全國層面的城管法律。居于全國層面的法律只有一部《行政處罰法》包含相關內容，但由于站位較高，缺乏更加具體明確的指導意見。而各地在城市管理執法領域，更多地都是根據當地情況出臺《市容管理工作條例》進行執行，地區差別較大，相關城市管理法律法規不系統，不完善。

（三）執法相對人自身困難與法律意識淡薄

城管執法工作的相對人，大多都是占道經營的小商小販以及沿街小的商鋪經營者，絕大部分是下崗職工、周邊地區農民或其他社會弱勢群體。整體上來說，普遍缺乏社會保障，缺乏法律意識，法律觀念淡薄，他們一般認識不到自己違法行為的嚴重性，以為自己沒有違法。些弱勢群體為了生計，才做無證流動商販。因此，一旦沒收經營工具或依法強行取締，就意味著失去了基本生活經濟來源，相對人抵觸情緒必然十分激烈，再加上執法方式的簡單粗暴，極易產生暴力抗法和沖突行為，這一點在過往實踐中已收受多次教訓。

三、城管行政執法優化途徑

通過分析城管行政執法問題的原因，我們更應該尋找相應的對策去解決在實際城管執法中遇到或產生的問題。

（一）加快城管立法工作，確保城管執法有法可依

建議全國人大統籌全國情況，盡快制定并出臺一部全國性城市管理指導意見或辦法，為全國城市管理執法工作定好基調。建議該意見或辦法中，要進一步明確城管執法的原則、執法主體、法律責任、執法監督等內容，確保有法可依。另外，各地也要通過立法授權方式，明確各地、各級別城管行政執法機關的執法權限與監督管理責任，實現責權利相統一，有效減少因職責不清、九龍治水或推諉扯皮現象，實現全國城市管理工作步伐統一，各地實施有章可循。

（二）完善城管行政執法程序

進一步完善城管執法程序，規范執法流程，是推進城管執法更加公平、公正、陽光、透明的保障。一是嚴格限制自由裁量權使用。要通過立法方面調整，明確處罰范圍和金額，細化處罰標準，從源頭上減少自由裁量的使用。同時，要進一步健全行政執法三項制度，完善全過程紀律、法制審核等制度，提高執法的效率和準確性、公正性。要進一步規范執法程序，保障相對人合法權益，強化亮證執法、權益告知、案件告知、適用法律條文等告知事項，講明處罰原因、金額、復議時間和機關、訴訟等救濟方式，保障行政相對人的參與權和知情權。二是進一步完善罰沒收入制度，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。要明確聽證、集體討論決定的適用條件。結合實際，明確需要集體討論決定的行政處罰事項，依法應當經集體討論決定的。必須集體討論決定，并建立討論記錄制度，做到有據可查。依法應當組織聽證的，必須組織聽證，并根據聽證筆錄做出處罰決定。三是，執法法制機構要積極履行職責，嚴格把關，做好重大行政執法決定法制核審制度的貫徹實施工作。重點圍繞主體是否合法、事實是否清楚、證據是否確鑿、程序是否正當、使用法律是否準確、處罰幅度是否適當等進行審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

（三）優化城管行政執法手段

長期以來，由于“處罰為主、以罰代管”的管制思維，導致城管部門習慣采用運動式、整風式、命令式的管理手段，“日常工作突擊做，突擊工作經常做”，對社區小商販的管制措施過于嚴厲，執法手段機械化，執法方式簡單粗暴，甚至出現個別城管執法人員以權謀私、“以罰沒養執法”的現象，不僅激化了執法者與小商販之間的矛盾，也對社會公眾產生消極影響。為克服這一弊端，城管部門應以推進城市治理現代化為目標，牢固樹立以人為本的執法理念，奉行“寬嚴相濟”執法思路。踐行721工作法，展現城管執法的人性與溫度。通過剛性執法手段嚴格執法，打擊懲處違法行為，捍衛法律的權威和尊嚴；通過柔性的管理手段，對執法相對人進行引導和教化，從而達到執法效果。在服務型政府理念指導下，可以進行諸如“說理性執法”“微笑執法”“女子執法”等柔性執法管理方式對小商販進行耐心細致的勸導，使其停止違法行為。通過優化城管執法手段、健全城管工作機制，不僅有利于緩解城管部門與小商販群體的關系，還有利于提高執法效率，促進公平、公正、公開執法，不斷增強城市治理能力，提升政府公信力。

四、結語

總之，城市的和諧發展在于城市的有效管理，為了打造和諧的城管執法環境，樹立城管執法人員在公眾面前良好的執法形象，化解因城管執法人員不當的執法行為引起的沖突而造成的社會矛盾，必須完善城市管理法律保障，深化城市管理體制改革，規范執法程序，優化執法手段，健全執法監督，加強執法隊伍建設，才能真正做到公正文明執法，提升行政執法公信力，實現社會的公平正義。