土地征收中的公共利益界定研究

湖南湘江新區管委會國土規劃局 于良藝

目前，由于我國征收土地和征地補償制度還不健全，土地征收中的公共利益的界定還不完善，本文于對公共利益進行探討，就如何完善我國土地征收中的公共利益規定，分析公共利益的范圍與法律中公共利益矛盾問題，解析公共利益這一概念自身所具有的抽象性和不確定性等特點，提出土地征收的優化和建議。就如何構建對于公共利益主體，以及對政府行為形成有效監督和制約進行分析和討論，以期達到保障和優化土地征收中的公共利益界定的目的。

一、公共利益概念

公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益。公共利益目前較為模糊，在性質上較為抽象，導致在實際使用過程中存在不確定性。目前學者們對公共利益的內涵開展了廣泛的探討，迄今為止，學界對公共利益的分歧仍然很多，原因較為復雜，因此需要仔細界定土地征收中的公共利益。

二、土地征收中的公共利益的界定

（一）公共利益界定主體

在我國，立法機構、審查機構和監督機構是公共利益的主體，而在土地征收中，這些主體屬于公權力，由行政機關做出征收決定。但是，它沒有進一步規定誰來界定征地中的公共利益。按照立法的初衷，即也應由行政機關界定。在土地征收中，經常會出現被征收土地利害關系人或者其他組織往往對相關行政命令和規定進行質疑，其主要爭議往往是出于對“公共利益”的認定并不明確。主體的模糊性直接影響到實際操作。法律沒有明確界定公共利益的主體。實踐中對公共利益的界定容易造成混淆，難以保證公共利益目的的最終實現。另一方面，利益關聯方也難以通過有效手段維護自身合法權益。可見，主體定義不明確，不僅會給公益程序具體定義的實施帶來問題，而且后續的監管程序和事后救濟程序也將難以執行。

（二）公共利益的程序保障

在一些規定中，公共利益的實現缺乏程序保障。征地一般以公共利益為目的，如何體現公共利益并不完善。此外，還規定審查救濟程序是保護公共利益的重要內容，征地的前提是公共利益，很難把握這個前提。如果在此前提下缺乏預審和監督程序，則意味著政府做出征地決定后，沒有其他機構或組織對政府的決策產生任何影響。公共利益審查和監督，是指政府決定征地是否以公共利益為目的，擁有最終決定權的是政府，這種做法是不科學的，也不利于保護公民財產權。事后爭議解決機制也有待進一步完善。征地決定由政府做出，做出的征地決定是否符合公共利益的目的，應給予被征地人表達意見的機會和權利。

（三）土地征收過程中被征收人參與

土地征收通?；谀甓韧恋乩糜媱澓统青l規劃。征地中的公共利益也由政府機構具體定義。在我國現行的征地法律法規中，土地的原所有者和使用者都考慮到了政府的決策過程。但是，參與和表達意見的機會和權利很少，多數情況中，參與人屬于被動行為，這對于土地征收中的被征收人的利益造成損失，難以維護自身合法權益。近年來，通過借鑒其他國家經驗，一些地方的立法中，要求在土地征收中有聽證程序和其他相關類似程序，通過聽證的方式，讓被征收者和土地使用者能充分參與其中。但是，我國目前被征地人員參與率低，較難充分表達自己的意見和行使監督權。因此，在監督政府的征地的問題上是否真正符合公眾利益的判斷存在困難，這自然不利于對被征地利益相關者的權利的維護。根據上述分析，我國法律制度中關于公共利益的規定還存在不足，不僅不利于我國行政執法的運行，而且容易導致行政權力的濫用，不利于維護公民的合法權益。

同時，法律上缺乏合理的土地征收制度，直接影響到我國耕地的保護，導致我國土地利用效率低下，因此，需要構建一個界定征地的公共利益體系，并對公共利益的界定是否符合我國實際情況進行可行性和必要性探討。

三、公共利益的界定探討及展望

（一）界定方法

一般界定方法有三種途徑。第一種是泛化方法。泛化方法主要以美國為代表。該模式的主要特點是只對公共利益的界定原則進行規定，并不明確其具體范圍。顯然，這種模式對于公共利益的界定較為籠統，不利于實踐中行政機關直接采用相關法律。但是，這種模式也有其獨特優勢，它避免了個列的缺陷，可以依靠先驗的形式，適宜性廣泛，較為靈活變通。雖然這種定義模式也得到了一些中國學者的支持，但筆者認為，這種模式并不適合我國目前的國情。第二種是枚舉類型。枚舉定義模型的使用由口頭文本表示。這種模式的主要表現是對公共利益的范圍進行詳細列舉，這個模型最明顯的優勢就是容易掌握。在具體實踐中，行政機關和司法機關可以根據具體的法律法規把握和界定公共利益，盡可能防止政府濫用職權。政府在行使土地征收權和界定公共利益時，必須按照法律明確列舉的公共利益范圍，進行比較和界定，這能夠最大限度地減少行政機關的自由裁決權。雖然列舉方式的定義優勢十分明顯，但公共利益的抽象性決定了公共利益的范圍不能以文字的形式詳盡列舉。因此，這種方法本身就具有內在的不合理性。第三種是概括列舉法。目前，世界上許多國家和地區都采用這種方法來界定公共利益，這種定義方法也可以稱為前兩種方法的組合。我國也有不少學者支持這種模式，認為這種模式結合了上述兩種類型的優點，因此是可取的。但是，如前所述，泛化和枚舉模型各有優勢。由于泛化加枚舉的定義模型是兩種方法的結合，即可以同時充分吸收兩者的優點，而進行界定。

（二）公共利益的范圍界定

由于公共利益本身具有抽象性和不確定性的特點，又由于公共利益的范圍較難定義，如何把握界定的正確性就成為了我們在合理界定公共利益范圍時首先要解決的問題。我們國家正處于經濟的高速發展期，城市化的需求隨著經濟的發展不斷增加，征地的數量也呈現快速增加趨勢，一方面導致耕地面積減少，影響到百姓口糧問題，保護耕地勢在必行；另一方面，作為發展中國家，發展是我國的重中之重，在這種情況下，如果嚴格公共利益范圍，盲目限制征地，勢必對經濟發展產生不利影響。在這種國情的影響下，在立法中界定公共利益的范圍時，不應過分要求限制公共利益的范圍。相反，在嚴格保護耕地的國情下，理性對待公共利益的界定范疇，擴大和放寬范圍，以適應我國當前經濟發展的需要[3]。

（三）土地征收中的公共利益界定主體和界定程序

以上有關公共利益的界定，其出發角度主要是從利益主體上去判斷的，這種分析角度雖然在公共利益的解釋上具備一定的解釋能力，但是仍然存在一定局限，實際問題中，公共利益的主體對象很難確定，具有復雜性[5]，單從主體對象出發就有很多種類，因此需要對主體進行全面理解。

一般來說，公共利益的界定主體是立法等行政機構，在我國其相關含義和范圍主要由全國人民代表大會決定，同時，相應的各級人大代表會基于地方實際來確定的公共利益的范疇。在《土地管理法》中，明確表明征地公共利益的范圍由立法機關確定，對征地公共利益做出的規定，由全國人民代表大會解釋，以不斷完善公共利益的定義。如果對公共利益的定義存在異議，可以通過司法救濟尋求解決，法院有權對征地中的涉及公共利益的客體進行審查。因此，從這個角度來看，法院也是界定公共利益的重要主體，這是對公共利益相對不確定性界定的重要補充。

四、結論

土地征收在我國具有公有制特色，而征收中的公共利益關系到民生和人民利益問題。當前，完善我國土地征收中的公共利益的主體界定有利于人地矛盾問題的解決，從公共性概念、范圍、法律上減少由于公共利益不均導致的矛盾問題。筆者認為，征地原則中以公共利益的調和和發展為目的，有利于對土地征收中存在的公共利益抽象性和不確定性的闡釋，對于保護公民合法權益有重要意義。具體而言，在我國土地征收制度中確立公共利益的法律定義，需要從實體法上把握公共利益的內涵、范圍和原則，同時兼顧程序性，完善程序性。此外，公共利益的認定機制完善，如聽證程序的構建和完善有重要作用，建立公共利益司法審查程序，即對政府行為進行有效監督和限制，從程序上保障公共利益的實現。最終保障征地中公共利益的實現。

相關鏈接

土地征收亦稱“征收土地”。土地征收是我國政府依法改變土地所有制的一項措施。所征收土地，不給代價;土地除歸公有外，其余分配給無地或少地的農民。《中華人民共和國土地改革法》所規定征收的范圍是:(1)祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在農村中的土地及其他公地;(2)工商業者在農村的土地;(3)某些因從事其他職業或因缺乏勞動力而出租小量土地者，其每人平均所有土地數量超過當地每人平均土地數200%的部分;(4)經省以上人民政府批準，某些特殊地區富農出租土地的一部或全部;(5)半地主式富農出租大量土地，超過其自耕和雇人耕種的土地數量者，征收其出租的土地。