《公司法》視角下的國有公司治理與改革

湖北大學 王靜茹

一、國有公司存在的問題及成因

（一）政企未分離

改革開放前我國實行的是計劃經濟，國有企業是國有投資的企業，一直是政府支持和扶植的對象，有的還是由政府部門轉變而來，因此，其管理層具有濃厚的行政色彩，企業和政府部門的管理者甚至可以互調，其存在是為了完成國家指定的各項任務。改革開放以后，經濟體制發生轉變，政府必須改變過去直接干預企業生產經營的管理模式。2003年國資委的成立后，我國的國有經濟效率顯著提高，截至2020年底，國資系統監管企業資產總額218.3萬億元。但現有模式仍然無法避免兩者間的矛盾沖突。國有企業的人事管理系統在選拔企業高層管理人員時，做不到完全競爭，國家需要以政權和所有者雙重身份進行管理。

（二）監事會職能缺失

監事會是對公司董事和管理層行使監督權的機構，行使監督職能對董事會及管理層的行為進行日常監督。監事會的監督權與公司股東會的所有權、董事會的經營管理權共同形成了公司“三權分立”的組織架構。監事會在公司治理結構中為維護國有資產安全、防止國有資產流失、促進國有資產的保值增值、實現企業持續健康發展，一直發揮著重要作用。但在實踐中，對照現代企業制度所賦予監事會的應有職能看，一些中小型的國有企業監事會制度仍舊還存在較多的不足和缺陷，監督職能作用未能得到充分的發揮。許多國有企業監事會，因組織配置的監事會主席通常都接近退休年齡的公務員，因此，監事會主席出現空缺已成為普遍現象。公司因管理層的疏忽而造成重大損失時，監事往往很難在事前及時發現并能夠有效制止，監事會如同虛設的情況層出不窮，監事會、監事的監督作用難以發揮。

（三）董事會作用未能發揮

國有企業中，董事長通常會兼任黨委書記和法人代表，具有最高的行政級別。領導意志代替董事會的集體決策是滋生這種現象的制度根源。董事會的權責并不明晰，有些重要的法定權力仍然控制在相關政府部門手中，政府干預企業經營較多，許多企業經營性事項都需要政府部門進行審批。企業黨委與董事會的關系未能厘清，一方代替另一方決策的現象極其常見。一些企業在不召開董事會的前提下就已經任命了公司董事長,且聘任了經營管理層,這種做法實際上侵犯了董事會的權利。董事會在履行職責過程中不符合《公司法》的要求,一些國有企業和監管部門違背了法人治理結構的要求,直接代行董事會職責,使得董事會職責難以得到科學落實。國有資本占絕對比重的現象也在嚴重影響著董事會的作用,在董事會中社會資本和民間資本的席位較少,所以其股東權益也得不到切實有效的保障。

（四）經理任用機制不完善

從《公司法》關于經理的設置及權力配置上看，國有公司的經理制度系定位于代表股東并以行使重大決策權和監督權為職能的董事會下的法定執行機構，以延續國家關于國有企業改革中經管權的獨立性追求。決策的執行者就是經理層,他們負責公司經營發展的各項事務。

當前國有企業在經理層方面還存在重要問題：

（1）許多國有企業的經理層人員大都由政府直接進行任命,且具有相應的行政級別,超出了公司章程和《公司法》的規定范圍,違背了選人用人市場化機制。

（2）一些國有企業經理層的薪酬與公司實際經營情況的關聯度并不高,激勵機制達不到市場化的要求,工作的主動性與創造性長期不足。

（3）一些國有企業經理層和董事會在管理上界限模糊,許多經理層聘任都由政府部門直接任命,所以董事會對其管理和制衡能力相對有限,這也導致國有企業法人治理結構長期處于不合理的狀態。

二、完善國有公司治理的對策建議

（一）遵循二權分離

將政企分開、政資分開落到實處,構建功能鮮明、分工明確、協調發展的國家出資企業運行的新格局。優化管理資本的方式手段:注重通過優化法人治理結構履職，“一企一策”制定完善的公司章程，國資監管機構，依據股權關系依法依規向所出資企業委派董事或提名董事人選，通過董事體現出資人意志。

（二）增強基層國企監事會監督作用

《公司法》第七十條規定，國有獨資公司監事會成員不得少于五人，其中職工代表的比例不得低于三分之一，具體比例由公司章程規定。《公司法》賦予了監事會和監事許多的監督權力，但對權力的實現途徑未做規定。要深化國有企業現代企業制度改革，后期《公司法》的修改上，應該對監事會的權力義務做出細則規定。例如,建立監事會主席、專職監事及監事會的監督專報制度，定期向上級國資監管部門匯報監督工作情況；建立與企業主要領導約談制度，跟蹤督查風險的化解，防止國資損失的擴大，維護監事會的權威。《公司法》對監事人員任職條件有所規定，監事人員必須具備特定專業職能資質才可以完成專業監督職能。要想落到實處，發揮好監事會對董事、高級管理人員的專業監督作用，監事人員就必須走專業化、市場化道路，例如實行執業資格制度，取得職業資格后才能被選聘為公司監事或擔任監事會主席、專職監事，并定期進行繼續教育，不斷提高其專業能力。

（三）董事會制度改革

董事會制度改革可從以下幾個方面來動手：一、董事會成員結構的改革。董事會成員來源合理化。二、吸取國外的國有公司治理改革的成功經驗。三、從外部選聘專家，避免單一的內部競聘，打開人才引進渠道，進行全方面多維度的人才選拔和人才儲備。四、提高獨立董事比例，外部董事至少應占到董事成員比例的三分之二，董事會成員來源的結構才能進一步優化。獨立董事比例決定著董事會的獨立性，有利于加強董事會內部制衡，自身決策受股東和經理層的干預越少，對企業整體監督就越公正合理。

現代企業治理結構中存在著股東——董事會——經理層這樣的層層委托代理鏈。改革應明晰董事會聘任和解聘公司經理層的權力，逐步分層減少對公司主業的限制，削減對直接管理國有企業的下級企業的審批事項，在企業內部理順黨委和董事會的關系。應對董事義務做清晰的規定，應根據國有公司的特點進行細化，讓董事明確其義務以及違反義務必須承擔的經濟責任，設置追責體制，以此來強化董事的責任。合理安排董事會和經理層的分工，通過公司章程以及相關規定列明各自的決策范圍。

（四）國有公司經理制度改革

國有公司經理制度的改革，要回歸最初公司法設計之意，保證公司經理層在獨立經營管理權上進行相應的制度改革。首先，推進經理制度市場化,建立健全的職業經理人制度，在市場配置中選聘職業經理人。其次，前面提到的重塑董事會組成，改變董事會成員完全由政府委派的做法，使董事會能夠安心于公司重大事項的決策與對公司經理層的監督。最后，我國的法定代表人制度僅解決對外代表權問題，并不是對公司內部的管理權問題,換言之，在董事長作為法定代表人時，其權力僅限于對外代表權，對內仍遵循董事會集體議事規則。董事長僅僅是董事會的召集人與主持人，所有董事會成員都是平等的。這是嚴重違背公司法的制度設計宗旨的。

三、中國特色國有公司治理

近年來，我國經濟迅速發展，經濟體系不斷完善，國家對于國有公司的發展目標更多地傾向于承擔更多的社會責任、維護社會的穩定和經濟發展，這成為國有公司的終極發展目標。中國特色國有公司治理的關鍵是黨組織發揮領導核心和政治核心的作用，國有公司的改革就應將這一作用發揮到最大效力。第一，要確定黨組織在國有公司法人治理結構中的法定地位，政企權力分離并不意味著企業黨組織會在公司治理中缺位。黨組織要認真抓好黨風廉政建設工作的落實，穩步推進各項工作，起到團結維穩的作用。黨組織成員應當在公司治理的各個環節中發揮效能，行使黨組織對企業的領導，有利于簡化內部決策鏈，提升公司治理效率。實務中可適當效仿域外治理的方式，對監事會給予類似于德國法中的人事任免權，鞏固黨委作為監督機關的權威地位。國有公司黨建工作的開展并不意味著要脫離《公司法》，恰恰是在《公司法》的框架內進一步強化中國特色國有公司治理結構。第二,按照《公司法》和公司章程進行“公司自治”。明確黨組織的領導核心和政治核心的法定地位，依法配置各公司機關權力，明確規定治理主體間的權責邊界，形成高效的公司治理機制。