行政處罰法存在的問題及其完善

河南財經政法大學 李昆明

一、行政處罰法實施以來的意義

《中華人民共和國行政處罰法》自1996年頒布實施以來，我國行政法治不斷發展，緊接著出臺的《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》與《行政處罰法》常常被法律界稱為“行政三法”，有力保障和監督我國各級行政執法機關依法有力實施行政公權力，統一全國行政機關合理、規范適用法律。我國《行政處罰法》自頒布以來意義如下：

首先，有效保證公民及其他社會組織的權益。國家權力來源于公民權利，國家權力也是為了維護公民權利而產生的。①《行政處罰法》是一部與公民生活聯系較為緊密的法律，其不僅切實貫徹了憲法的精神，而且保證了行政權的合法、有效行使。《行政處罰法》第二章對于行政處罰的種類和設定作了詳細規定，有利于行政機關具體實施，同時也使我國境內的公民能夠遵紀守法、愛護身邊公共財產，使公民個人私有財產和人身權利不隨意受到侵犯，法人和其他組織能夠依法受到有效保護。其次，完善我國法律體系。我國曾貫徹“違法必究”的法制觀念，在《行政處罰法》出臺前，我國已經有了較為完整、體系的刑事和民事法律制度，而行政法方面依靠單行法來具體體現，并沒有統一、完整、體系的規定。隨著《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等行政處罰類法律的相繼出臺，《行政處罰法》一直成為各級行政機關實施行政處罰實體層面的直接依據，其作為處罰領域獨具總則地位的功能逐漸凸顯出來②。最后，為民主法治建設添磚加瓦。法治國家、法治政府和法治社會一體建設是法治政府建設的基本途徑③。《行政處罰法》不僅規定了對違法者的行為要進行懲戒，其實也有對其教育的意義在里面。行政機關如果想對某位違法者進行懲戒，則要依照《行政處罰法》的具體規定，從實體方面到程序方面作出全方位的考量，遵守依法處罰、過程公開、教懲結合等原則。并且《行政處罰法》要求行政機關在作出行政處罰時應按照法定程序，對于違法法定程序作出的行政處罰視為無效。這樣不僅懲戒了違法者的違法行為，同時也規制了行政機關的行為。

二、行政處罰法存在的問題

《行政處罰法》實施24年來，時代在不斷變化，尤其在我國經濟快速發展、社會生活模式不斷變化的大背景下，《行政處罰法》也暴露出了一些問題，亟待考量與解決。

（一）行政處罰種類過少

《行政處罰法》第八條規定了六種處罰，分別是：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。在二十多年的行政執法實踐中，盡管上述幾種處罰種類能夠有效規范違法行為，也能夠限定一些行政機關亂設處罰的現象，但是也讓一些行政機關感覺六種處罰種類不能滿足行政執法需要。效率是行政權的生命④，行政機關十分重視執法效率，而對于《行政處罰法》第八條規定的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”缺少明確的法規，這就導致行政機關在實踐中大量使用名為行政管理措施，實為懲戒、處罰的行政行為。

（二）基層行政機關缺少行政處罰權

根據《行政處罰法》第十四條規定，結合當時的立法環境，這種審慎設定行政處罰的思考是很合理的。當時在行政處罰領域，行政機關設定行政處罰的成績混亂、種類繁多且較為隨意，為了保證全國法制體系統一，地方性法規可以結合當地實際情況，細化法律、行政法規，但在細化過程中，應當遵循憲法規定的“不抵觸原則”。對于目前我國經濟社會發展日新月異的大背景而言，依然采取這種設定行政處罰權的規定有些落伍。在堅持全國法制統一的大前提之下，適當下放行政處罰權設定權限是積極回應行政法治發展呼聲的時代之舉。

（三）缺少對行政處罰的明確定義

通過閱讀《行政許可法》和《行政強制法》的法條可以發現，這兩部與《行政處罰法》并稱為“行政三法”的法律都對本法的核心詞匯進行了簡要解釋或者是明確說明，僅有《行政處罰法》沒有對“行政處罰”進行明確的說明、解釋。《行政處罰法》是一部行政處罰領域內的基本法律，立法機關沒有界定行政處罰的內涵與外延，對行政處罰領域內的法制統一是十分不利的。由于行政管理領域具有廣泛性、復雜性、易變性等特點⑤。立法機關在制定行政處罰單行法（如《治安管理處罰法》）和行政機關行使立法權制定的法規（如《海關行政處罰實施條例》）時，對行政處罰的相對人和行政處罰的范圍都沒有嚴格地遵循⑥。另外，根據有權力必有救濟原則，在具體適用《行政處罰法》和行政訴訟管轄方面，首先應當明確行政處罰的概念。

三、完善行政處罰法的建議

《行政處罰法》在將來的修改中應當堅持與新時代發展節奏相配合，因為行政法治的發展同我國改革發展的實踐是密不可分的，其與人民群眾切身利益、合法權益息息相關，同時也關系到我國的經濟建設和社會發展。《行政處罰法》應當注重維護國家法制的統一，同時也應當充分發揮地方的積極性和主動性，切實遵循上位法優于下位法的原則是完善中國特色社會主義法律體系的應有之意。在具體行政法規的制定上，作為頂層設計的中央立法機關應注重基本原則和基本制度的統領，考究每一個頂層設計。地方立法機關結合本地特點在國家法律的大前提下合理制定適合本地方的各種法規以及常用的規范性文件。另外，針對行政處罰的特點應當注意區分對公民人身自由、財產權益和名譽的不同法律層級的對待。根據我國法律規定，必須由公安機關行使對公民人身自由進行限制或是處罰的執法權，而對于公民財產權益和名譽的行政處罰則可以結合我國法治實踐和地方為管理公共事務的需要經過充分考量后適當下放。

對于上文所指出的三點《行政處罰法》存在的問題，本文認為可以從以下幾個方面予以完善：

（一）適當增加行政處罰的種類

在《行政處罰法》規定的行政處罰方法之外，行政機關在執法中也創造出了一些其它規范措施。例如，降低資質等級、限制從業、責令關閉等等，所以本文認為對于以上在行政執法一線能夠有效規范行政相對人的違法行為，并且能夠達到有效管理公共秩序、保護公民合法權益的立法目的的具體行政行為可以增加到《行政處罰法》關于行政處罰的種類之中。例如，在行政執法實踐中對行政相對人降低資質等級、限制從業期限等等。關于行政處罰立法技術方面應當繼續使用列舉式，通過在《行政處罰法》中列明行政處罰的種類，保證行政機關在實際行政執法中能夠準確掌握與適用，而且能夠有效避免地方“巧立名目”增設行政處罰，不僅利于全國法制統一，而且能夠讓廣大人民群眾容易理解行政處罰，有充分的心理準備，有利于保障公民合法權益。以類型化方法規定行政處罰對行政執法隊伍的專業素質要求比以列舉式的方法規定行政處罰要高。不明晰行政處罰種類，在一些立法水平較低的地方可能出現設置行政處罰不合理，甚至是亂設行政處罰的現象，所以本文贊成對行政處罰的種類依舊采取列舉式。

（二）適當下放行政處罰設定權

對于法律、行政法規未作出針對某些具體行政違法行為的處罰的，可以適當擴大地方人大相應的行政處罰設定權，擴大地方人大行政處罰權的方法應當遵循我國法制統一的大前提，注意監督和制約地方行政處罰設定權，為此可以從以下幾個方面入手：首先，在廣泛聽取人民群眾意見的基礎上，地方立法機關應當召開相應的論證會，設最低聽證次數，要求地方立法機關必須履行法定職責。另一方面，進行相關法規審查。上級立法機關對下級地方每一次的行政處罰設定法規都應當審查，地方立法機關應當向上級立法機關完整報送立法材料，并充分解釋行政處罰設定的原因和必要性。通過上級立法機關的把關，給地方立方機關設定行政處罰上一道保險，讓地方各級立法機關在設定行政處罰時能夠充分重視，如此來保障行政處罰在設立之時就具有充足的合理性與合法性。

（三）明確行政處罰的定義

行政處罰的概念作為行政處罰設定、實施、救濟等各個方面的基礎，是行政執法領域應當首先明晰的。行政處罰作為一種對行政相對人進行負面評價并且予以規制的方式，同時注重對相對人的教育。在明確行政處罰的定義后，對于各級有行政處罰立法和執法權的國家工作人員都有指導性意義。

注釋

①王名揚,馮俊波.論比例原則[J].時代法學,2005(4):22-27.

②曹鎏.論“基本法”定位下的我國《行政處罰法》修改[J].政治與法律,2020(6):28-40.

③馬懷德.習近平法治思想中法治政府理論的核心命題[J].行政法學研究,2020(6):6-9.

④馬懷德.行政法前沿問題研究[M].北京:中國政法大學出版社,2018.

⑤馬懷德.論行政法的基本原則[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,1999(1):8-11.

⑥應松年,馬懷德.《中華人民共和國行政處罰法》學習輔導[M].北京:人民出版社,1997.