城鄉融合與鄉村治理：研究綜述與研究進路

華南農業大學公共管理學院 李振邦

黨的十九大以來，中國特色社會主義建設進入新時代，我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。就農村發展而言，不平衡、不充分最為突出的問題主要表現為城鄉二元結構問題。我國的城鄉二元問題由來已久，既有中華人民共和國成立后實行優先發展工業的戰略，導致城鄉關系的制度性隔離，也有改革開放后市場化、城鎮化和工業化的推動下，城鄉差距自發性擴張形成不可逾越的鴻溝。農村發展與城鎮化不同步、鄉村治理滯后，直接制約了國家現代化進程。因此，現階段的鄉村治理現代化，離不開城鄉關系視角，須在城鄉融合發展中找到著力點，改善治理現狀。

一、城鄉融合的演進

19世紀40年代，恩格斯指出城鄉關系是一個從混沌一體到分離對立，再到融合發展的長期歷史過程[1]。荷蘭經濟學家伯克指出，東方殖民地和一些發展中國家，西方輸入的資本主義制度與本地的前資本主義制度并存，社會經濟結構會呈現二元性[2]。系統闡述這種二元結構的是美國經濟學家威廉·阿瑟·劉易斯，后經過費景漢和拉尼斯的補充修正，形成“劉易斯—費—拉尼斯”二元模型。基于二元結構的研究基礎，學術界產生兩種分歧，一是基于劉易斯模型的“城市偏向論”，二是“鄉村偏向論”[3]，但二者都是從經濟學的角度著手研究的。經濟上的分化往往更容易導致社會分層，“社會融合”作為社會學的核心議題之一，主要有馬克思的社會共產思想，迪爾凱姆的社會團結理論，帕森斯和洛克伍德、哈貝馬斯、吉登斯的社會整合理論[4]。學界在研究社會融合問題尤其是異質性社會群體上，存在同化論和多元論兩種觀點[5]。同化概念由美國社會學家帕克在對美國移民的研究中首次提出[6]。隨著全球化深入發展，社會文化和種族日趨多元化成為客觀事實，多元論應運而生，這為后來多元治理思想的發展提供了源泉。對于我國城鄉關系的劃分，有人認為分三個階段[7]，有人認為是四個階段[8]，甚至有人將其分為五個階段[9]。總的來說，我國的城鄉發展正處于推進城鄉融合階段。如何推進我國城鄉融合是一個大命題，涵蓋的內容繁雜。但究其根本，城鄉融合其核心是資源配置的問題，社會組織（特別是社區共同體、家族、家庭等親密組織）中，資源和機會是按照需求原則來配置的，這是社會公正的要求[10]。因此，城鄉融合之于鄉村而言，經濟建設、社會福利、公共服務、流動人口等問題尤為突出，而這些問題涉及資源配置的方方面面，都與基層治理體制建設密不可分，可以說，鄉村治理問題是推進城鄉融合的一個重要難點。但當前，城市社區治理與鄉村治理方面仍存在雙軌運行的情況。城鄉社區自治在職能上的表述與前者大同小異，實際上鄉村自治讓國家得以從農村公共事務的責任中抽身，居委會的經費由政府投入，同是基層組織，居委會更偏向于是一個“行政化”意味濃厚的政府派出單位。在城鄉二元結構下，行政手段的調控逐漸失靈，例如，收容遣送制度力求社會穩定，但結果是不盡如人意的。進入21世紀以來，城鄉治理體制與經濟社會發展變遷不適應，沒有把城鄉治理體系納入同一個無差別的框架中考慮，逐步推進基本公共服務均等化。現存的城鄉治理上的“二元結構”已然成為城鄉融合發展的一股阻力。實現城鄉治理體制的一體化是實現社會公正和推進城鄉融合的內在要求。吳業苗[11]等學者也借“鎮改街”“村改居”的研究呼吁城鄉社會治理一體化。目前，鄉村治理在新的制度安排下又進行了新一輪的創新，如何破解城鄉二元治理體制，這也是理論界和實踐界繞不開的問題。

二、鄉村治理的演進

早在1998年，華中師范大學中國農村問題研究中心就把治理理論引入鄉村研究中。徐勇認為，鄉村治理主要指人們運用公共權力對鄉村社會的治理過程，從而實現鄉村社會有序發展[12]。黨國英認為，鄉村治理是鄉村社會處理公共事務的傳統和制度[13]。賀雪峰提出，鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理或中國鄉村如何自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展[14]。鄉村治理定義的多種解釋在一定程度上說明了鄉村治理的復雜性與多樣性。事實上，鄉村治理是一個由傳統鄉土社會逐步走向現代化的動態過程，它既是一種實踐，也是一種理論。學界對鄉村治理的研究與關注往往與鄉村治理實踐是密不可分的，甚至治理的創新實踐往往能走在理論前面。對已有的研究進行梳理，封建時期的鄉村治理是鄉紳主導下的自治，在皇權與紳權的互動博弈下形成“皇權不下縣”的內生型鄉村治理秩序，成果如杜贊奇《文化、權利與國家：1900—1942年的華北農村》，費孝通、吳晗的《皇權與紳權》等。清末民初，鄉村精英從“保護性經紀人”化身“劣紳”“豪紳”，原有的秩序迅速走向衰敗。這時，晏陽初、梁漱濱主張重建鄉村秩序，開鄉村建設研究一脈。中華人民共和國成立后，延續數千年的土地私有制被土地革命推翻，建立了農村土地集體所有制，與之配套的國家整合經濟、社會以及階層的人民公社體制。改革開放后，人民公社解體，為了填補鄉村治理的真空，村民以家庭聯產承包責任制為基礎開始了村民自治實踐。村民自治在實踐中不斷進步，形成“鄉政村治”治理模式。總的來說，中國的鄉村治理實踐和研究是在農村走向現代化的背景下開展的，這是理解鄉村治理的第一要義。不理解現代化的外部條件，就無法真正理解鄉村治理的內在邏輯。當前，鄉村治理研究不可回避的問題就是如何應對城鄉二元分化對鄉村治理結構與治理體制的沖擊，在城鄉融合發展中推進鄉村治理體系治理能力現代化。長期以來，主流的鄉村研究框架有兩種，一是“國家—社會”框架，費正清、杜贊奇等國內外學者廣泛使用這一范式產出豐富成果。二是制度主義分析框架，普遍應用于鄉村治理、地方改革、基層變遷等領域的研究。但是，在城鄉融合發展的背景下，資本、人口、土地等要素在市場配置下穿梭于城鄉之間，市場力量異軍突起，已經成為影響城鄉社會治理的重要變量。對于傳統的分析框架的解釋力逐漸衰減的情況下，應該靈活運用“國家—社會—市場”分析框架對城鄉融合中的鄉村問題進行深入探索研究，尋求鄉村治理新的突破，為豐富鄉村研究創新與突破作出有益嘗試，對國家、社會、市場和村民的力量進行整合，推動鄉村治理現代化轉型。

三、面臨挑戰與研究進路

進一步開展對城鄉融合進程中的鄉村治理研究，關鍵是在理論與現實的張力中還原內生活力和創造力，就城鄉融合中鄉村治理研究面臨的挑戰主要有以下幾個：一是現實困境帶來的挑戰。城鄉融合的推進可以通過影響資源配置、要素流動、制度安排等方式影響鄉村治理行為。由于錯綜復雜的因素，市場在資源配置中對鄉村的傾斜，城鄉要素流動和交換，城鄉教育、醫療、戶籍等制度在鄉村仍然不均衡，甚至在某些領域尚未實現社會公平。城鄉融合是一個復雜而漫長的過程，這對研究者提出了更高的要求。二是交叉學科帶來的挑戰。城鄉融合下的鄉村治理研究要突破原有對傳統村落的研究，需要進一步突破學科界限。以往的鄉村治理研究大多從政治學、社會學等領域入手。城鄉融合背景下，需要研究者更多關注人口遷移、要素市場、資源配置、產權等，從經濟學方面進一步剖析市場作用下的鄉村治理現代化問題。三是標準模糊帶來的挑戰。城鄉融合至今沒有確切的指標，應該如何融合、在哪些方面融合仍有爭議。就城鄉融合的核心訴求來說是形成良性的城鄉關系，促進鄉村走向現代化。推動城鄉均等化的價值取向是實現社會公平正義，包括保障權利公平、機會公平、規則公平等等，未來就在于不斷適應現代化與更具有張力的價值理念的融合。結合當前的鄉村實際來看，傳統的鄉土社會在城鄉融合的諸多挑戰下，鄉村治理現代化最少包含以下幾個命題：一是當國家在公共服務缺位的情況下，鄉村如何實現基本公共服務供給？二是民主化浪潮中，基層民主建設如何平衡民主訴求大與民主參與性低的矛盾，以及如何處理人口流動中原居民與移居民的權力與權利的關系。三是產權不明晰產生的土地征用糾紛、債務糾紛挑戰下，集體資源分配如何實現公平正義。四是為了應對行政服務下沉和治理事務多樣化，鄉村如何通過組織建設、治理技術升級等方法提升治理績效。五是傳統社會轉型下如何建立有效制度契約，推進鄉村法治。六是鄉土文化土崩瓦解前提下，鄉村如何重構適應城鄉融合的新鄉土文化。

在我國即將建成全面小康社會之際，我國社會經濟發展相對于傳統農耕社會而言，已取得實質性的蛻變。鄉村治理的研究應對城鄉融合發展挑戰下的重塑行為進行具體剖析，構建現代鄉村治理體系，把城市治理與鄉村治理放在同一框架下討論鄉村治理現代化兼具理論和實踐雙重意義。