G市工商質監食藥監三合一的改革效應研究＊

揚州大學 陳琪瑤

一、引言

工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局等部門是典型的具有市場監督管理職能的行政單位。三局合并之后，職能范圍進一步擴大，人員大幅增加，在消費維權、監管執法、行政審批等方面更好地實現了統一市場監管，提升了監管能力和服務效率，但與此同時，這幾年基層在“三合一”改革的實踐中，監管體系、內部運行機制、服務能力等方面的問題也日益凸顯。

二、“三合一”下G市市場監管改革內容

（一）市場監管機構的優化

根據相關機構改革精神，G市整合原工商局、質監局、食藥監局三部門職責。在保留原有的工商行政管理職能的基礎上，考慮到質量技術和食品藥品監管職能的并入，提升了專業監管力量，并突出食品安全監管工作。在內設機構方面，保留了原有的辦公室、組織人事科、監察室、法規科、行政審批科等部門的基礎上，新增加了標準計量科、特種設備安全監管科、醫療器械科、質量監管科等部門，將原來的工商執法大隊、質量技術監督執法大隊和食品藥品監督執法大隊這三支執法力量合并組建為G市市場監督綜合執法大隊。

（二）職能權限的相互整合

在簡政放權的改革方向指引下，G市在此次“三合一”市場監管改革中，以提升政府治理能力為目標，積極推動監管職能的轉變。一方面對行政審批權進行整合。機構合并后，首先對窗口職能進行了優化整合，在原有的工商行政營業執照的登記審核基礎上，融合了原食藥監局和質監局的餐飲許可證、食品生產許可證和特種設備許可證的審核注冊登記，實現了從生產到流通再到餐飲服務的全方位覆蓋的食品監管體系，為辦事群眾提供了“一窗通辦”高效服務，也提升了市場監管部門的服務質量。另一方面對執法資源進行整合。“三合一”改革后，市局將監管事項及人員進行整合，制定了一套以綜合執法大隊為主體，分局、業務科室配合行動的執法模式，使得綜合執法能力顯著提升，盲點、空白點不斷減少.

（三）市場監管流程的重塑

將原有工商、食藥、質監系統的投訴熱線中涉及市場監管的投訴內容進行合并同類項，投訴人只要撥打其中任意一個電話，后臺都會將其自動轉接到12315投訴處理平臺，統一由市局扎口管理，建立由消費維權科統一接收、分派、反饋，業務科室、執法大隊及各基層分局負責辦理的消費維權機制，實現“公眾訴求一體化處理”的效果。與此同時，進一步擴大投訴涉及覆蓋面。在受理產品銷售和服務業等流通領域的基礎上，新増產品加工、餐飲、醫療器械、化妝保健品、特種設備等更多的行業，涉及面更廣，專業要求更高。G市此次的市場監管改革對原有的零散化執法、碎片化的部門設置合并同類項，化零為整，通過對市場監管流程的重塑，旨在改變過去重審批的單一被動監管，強化事前事中事后全鏈條覆蓋的統一監管。

三、“三合一”下G市市場監管部門職能轉變中存在的問題

（一）監管任務重壓力大

近年來，G市市場監督管理局轄區內所管的市場主體逐年增長，而一線執法人員的數量卻數年減少，面對全市眾多市場主體，基層一線人手緊缺，且專業素質不能滿足現實需求。平均下來，執法人員每人監管數高達五百戶。可見，執法人員數量缺口較大，監管任務過重。另外，機構整合后，執法人員年齡主要集中在45-55歲之間。年輕干部嚴重不足，老齡化的現象日益明顯，學習新知識的能力較弱，高度細化的市場主體對專業人才的需求加大，這種矛盾在食品藥品、特種設備監管等專業需求高的領域尤為明顯。

（二）執法監管體系落后

機構改革后，食藥監管和網絡監管兩方面工作對專業技術設備的高要求和落后的技術設備之間的矛盾尤為凸顯。雖然近幾年相關部門已經通過申請財政經費逐漸配備了一些相關設備，但是實際所需數量缺口仍然很大。市場監管主要針對常規性檢查和新興熱點問題進行突擊性檢查。基層執法人員習慣于挨家挨戶實地巡查，且主要是針對經營執照是否齊全、商品標志是否完整、有無持證等技術含量低的檢查，而對于新興領域的監管，以及運用“互聯網+”等新興信息手段主動挖掘探索案源仍力不從心，監管手段單一且滯后。

（三）服務效能有待提高

以G市市場監管局為例，對于新注冊的重大項目，提供主動對接，預約服務，而對于普通的中小企業服務力度還需要提升，可見提供優質服務對象狹窄。另外，切實解決的難題數量也不多。從2020年G市開展的企業走訪調查中發現，8家被走訪企業提出的10個企業發展過程中需要市場部門給予幫扶的問題，真正解決的只有3個。雖然在審批方面已經簡化流程，取消了一部分前置審批，但是對于一些特殊行業如藥品經營、賓館、培訓等仍前置審批，本質上并沒有放松對市場經營活動的“虛放實不放”管理。

（四）基層干部工作態度消極

G市通過“三合一”改革后，基層人員數量有了一定的提升，但是，在精簡人員的大趨勢下，編辦卻只能按照一個局的配備標準核定領導數量和人員編制數，導致基層領導數量、內設職能機構、總編制數較合并之前的數量有了縮減，一定程度上使得干部的晉升空間縮小。人員晉升流動慢，自然就會造成基層年齡越大，職務越低的現象，基層干部或多或少對改革后的個人的發展空間和福利待遇感到擔憂。與此同時，整合后的機構隨之而來的是大量新業務新知識的學習掌握，加上新劃入的食品藥品、特種設備等高風險監管任務壓力的增大，一些基層干部害怕出現事故被問責，自然就會產生消極怠工情緒。

四、“三合一”下G市深化市場監管部門職能轉變的對策

（一）強化一線執法力量，優化基層業務培訓

執法人員隊伍建設在基層市場監管過程中扮演著重要角色，也是此次“三合一”的綜合市場監管體制改革的核心。面對基層事多人少的現狀，一是積極開拓渠道廣納賢才。各級市場監管部門可以根據部門編制空缺情況，通過公務員考試有針對性地招錄諸如食品檢驗、藥品檢驗等專業性較強的優秀人才。二是鼓勵更多的年輕工作者深入基層一線，提倡“從辦公室走向基層一線”，出臺政策在年底考核和干部的提拔上都向基層傾斜，為市場監管工作的持續開展提供人員干部支持。另外需加強對一線執法人員的業務培訓。一是增強培訓的專業性和針對性。定期開展業務規范操作和實務技能培訓，確保理論與實踐有效結合。二是豐富培訓形式。舉辦專家講座；利用網絡技術，借助手機APP，涵蓋內容更新、應用、解疑等功能，讓執法人員打開手機即可學習；增派業務骨干進行專題指導，對日常監管中出現的問題進行現場答疑。

（二）拓寬執法渠道，創新執法監管模式

一方面構建“雙隨機一公開”監管模式，建立健全“一單兩庫一細則”，實現隨機抽查全覆蓋，將抽查結果作為市場主體征信體系的指標之一。根據“一般檢查”和“重點檢查”的要求，結合民生熱點，合理設定抽查比例和檢查頻次，改變以往突擊查、全面查、重點查的模式，加強與公安、檢察院、法院等司法機關的互聯互動抽查，形成協同監管合力。針對不合法不合規事項，推進跨部門聯合懲戒，強化各項監管力度，有效提高監管的專業性、精準性。另一方面綜合施策、多方共治，探索長效機制。改變過去政府主管市場治理方式，對內實施業務科室、綜合執法大隊、基層分局三方聯動，對外充分調動社會各方力量進行監管，發揮多視角監督在市場監管上的作用，充分發揮保險試點、信用監督等作用，充分發揮各類平臺媒體作用，開展科普知識宣傳，形成政府主導、行業自律、社會監督、企業自治的協同監管格局。

（三）樹立服務意識，有效提供優質服務

市場監管執法人員是維護市場秩序，優化營商環境的中堅力量，其工作效能直接關系著市場的穩定，因此必須增強監管人員的服務意識。大力推行“不見面審批”等利民制度改革，以群眾深惡痛絕的“門難進、臉難看、事難辦”問題為突破口，邊查邊改，排查整治違法違規行政、辦事效率低下、服務意識單薄等現象。并以窗口單位服務態度、工作效率、履行首問責任制等服務效能情況為重點，開展專項整治。同時引入媒體輿論監督、群眾監督，暢通網絡、電話等舉報途徑，完善效能投訴渠道，征求服務對象意見，增強公眾的知情權和監督權，提高了執法效率，促進了執法公正，使監督成為改善經營環境、提升監管效能的“金鑰匙”。

（四）建立健全激勵機制，調動基層干部工作積極性

如何建設廉潔高效的現代執法隊伍？需要制度上的激勵、工作上的支持、待遇上的保證。一是在人才選拔上倡導選賢任能。選人用人是風向標，也是激勵干部作為的指揮棒。把握好這一用人的“蝴蝶效應”，重用腳踏實地的基層干部，通過正向激勵機制，把干部的工作實績和職務升遷緊密聯系起來，用好基層公務人員職務職級并行機制，樹立重基層，重實績的導向。二是在人才激勵上，對一線執法人員給予待遇上傾斜。改變目前不同崗位同等待遇的“大鍋飯”平均主義工資機制，實行差別化的績效工資制度，以此來調動廣大基層干部職工，尤其是年輕干部投身執法事業的積極性。三是重塑人才評價標準。以實際能力、實際貢獻作為評價標準，要重視成功，也要寬容失敗，從而為人才提供施展才能的天地。