探討農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的經(jīng)驗、做法及成效
——以金寨縣農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作為例

金寨縣自然資源和規(guī)劃局 黃杰

金寨縣地處大別山腹地，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個現(xiàn)代產業(yè)園區(qū)，應確權218個行政村，4045個村民組，總面積3814平方公里，國土二調耕地面積59.77萬畝，二輪土地承包面積33萬畝，屬于典型的山區(qū)縣，有平畈、丘陵、山區(qū)和深山區(qū)四種類型，在地形復雜、地塊零星分散不規(guī)則、航拍影像圖分辨率和清晰度差、全家外出務工多、先期試點無成功經(jīng)驗、測繪公司無土地確權經(jīng)歷等不利因素的影響下，從2014年到2018年，歷時4年，全面完成了農村土地確權登記頒證試點工作任務。

一、主要做法

（一）以調研為前提，精心準備，做實前期基礎工作

（1）成立組織。全省試點工作開始后，全寨縣立即成立了以縣長為組長，縣四大班子負責人為副組長的領導組，抽調國土、林業(yè)、農發(fā)委共四名業(yè)務骨干組建了土地確權辦公室，辦公室設在農委。（2）深入調研。先后組織相關單位赴多地考察學習試點工作經(jīng)驗，組織5個調研組分赴5個類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，召開座談會，征集意見建議100多條，歸集為19條政策解答，作為全縣土地確權統(tǒng)一政策綱領，開展指導與解答。（3）制定方案。在認真調研的基礎上制定了工作方案，明確了工作目標任務、方法步驟、時間節(jié)點，同時建立了縣、鄉(xiāng)、村、組四級土地確權登記頒證工作組織；召開了全縣土地確權頒證工作動員大會，安排部署工作，開展業(yè)務培訓。（4）宣傳發(fā)動編印指導手冊8000份，發(fā)放給基層干部和村民組長，印制了15萬份《致廣大農民一封信》，發(fā)放給農戶，并在縣電視臺、政府網(wǎng)站開辟宣傳欄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動員會，村組召開群眾會，廣泛宣傳發(fā)動，引導廣大群眾積極參與土地確權登記工作。（5）測繪招標本著科學合理劃分標段（全縣共分四個測繪工作標段），選準測繪隊伍，明確了招標任務、工作要求、完成時間節(jié)點。（6）摸底調查。在測繪公司進駐開展外業(yè)測繪工作前，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村收集承包農戶戶籍信息、農村地力等級分布、農村基本農田分布、二輪承包合同書、承包農戶耕地原計稅面積、全家外出農戶信息等，組織干部進組入戶對農戶承包地塊面積、座落地點、四至邊界等進行詳細調查摸底，造冊登記，為確權登記工作提供可靠的第一手資料。

（二）以質量為核心，嚴格程序，堅持把好重要關口

（1）嚴把現(xiàn)場指界關。外業(yè)測繪是土地確權登記頒證工作的基礎，工作做得扎實與否至關重要，對后期工作起著事半功倍的作用。因此，在外業(yè)測繪階段，各村民小組均成立了三人以上的由村民組長、參加過二輪土地承包的老黨員、老干部等熟悉情況的群眾組成的指界小組，全程參與測繪指界。在工作推進中，縣委、縣政府，督查辦進行重點督察督辦，定期通報，確保了指界工作扎實有序推進。（2）嚴把公示審核關。外業(yè)測繪工作結束后，測繪所取得的數(shù)據(jù)資料由公司進行電腦內業(yè)處理，生成公示表、公示圖，再由公司交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村拿到農戶中公示糾錯。（3）嚴把簽字確認關。通過農戶審核糾錯后的圖表資料，交由公司進一步內業(yè)修改，生成歸戶表、簽章圖，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村由農戶簽字確認，要求農戶再次審核確認，農戶無異議后簽字確認，要求全部必須由農戶本人簽字認可，嚴格控制代簽或委托代簽，全家外出的必須有委托書，委托書代簽的必須注明代簽人姓名，確保簽字真實有效。（4）嚴把檔案整理關。群眾簽字確認后，按土地確權工作流程到了制證發(fā)證階段，由于證書未到，先行啟動了土地確權檔案整理試點工作，選擇了一個條件較好的麻埠鎮(zhèn)，由縣農委、檔案局、縣確權辦三家牽頭共同參與，按照皖農經(jīng)（2014）208號文件要求，進行了現(xiàn)場檔案整理，歷時15天完成了該鎮(zhèn)土地確權登記頒證檔案整理工作，摸索了檔案整理工作經(jīng)驗，制定了整檔方案，然后在麻埠鎮(zhèn)召開了全縣土地確權檔案整理歸檔工作現(xiàn)場會，再分標段選擇四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展二次試點，培訓檔案整理業(yè)務骨干，進而全面推開全縣檔案整理工作。整檔期間，我們采取由鄉(xiāng)村干部、測繪公司、確權辦共同參與的方式進行，做到了邊整檔邊糾處，全縣土地確權檔案整理工作歷時5個月，全面完成了檔案整理工作，為其他縣市檔案整理提供了經(jīng)驗借鑒，也為后期制證發(fā)證夯實了基礎，收到了良好效果。（5）嚴把制證發(fā)證關。①落實“確權確畝不確界”政策。在制證發(fā)證前，根據(jù)省確權辦關于“確權確畝不確界”的相關要求，對因土地整理和流轉原因，農戶承包地四至邊界被打亂連片的白塔畈鎮(zhèn)、梅山鎮(zhèn)、吳家店鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個村、56個居民組的2284戶、9238.18畝地塊的“確權確畝不確界”工作進行了規(guī)范和補差補缺，全面完成了“確權確畝不確界”工作任務。②制證發(fā)證。在制證發(fā)證期間召開會議，謀深謀細制證發(fā)證前期準備，詳細安排部署制證發(fā)證相關工作。明確職責，公司負責研發(fā)制證軟件、配齊制證工具，開展工作人員培訓；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責提供制證場所和食宿、抽調專人全程跟班作業(yè)，并安排村、組干部現(xiàn)場校對證書內容；縣確權辦負責組織、協(xié)調、調度，業(yè)務指導，解決實際疑難問題。強化督查，縣委、縣政府將土地確權列入縣重點工作督辦事項，制證發(fā)證期間由縣督查辦、縣土地確權辦聯(lián)合開展二次督查。加強指導調度，制證發(fā)證期間，縣確權辦工作人員實行分標段責任包干制度，實行巡回指導督查，包組織協(xié)調調度、包技術指導、包問題解決、包證書發(fā)放到位等，且一包到底。完善修訂，制證期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)證書完成一個村，發(fā)放一個村讓群眾檢驗，對有誤差的證書進行糾錯換證，確保每一本證書都準確無誤發(fā)放到對應的承包戶手中。③更換證書完善檔案資料。2015年11月，農戶證書全部發(fā)放到位，并要求農戶對證書進行再次核對，發(fā)現(xiàn)錯誤及時匯總到村、到鄉(xiāng)，統(tǒng)一集中開展糾錯換證工作，并完善相關內業(yè)檔案資料，歷時35天，共糾處換證3785份，錯證全縣統(tǒng)一收回，集中銷毀。（6）嚴把縣級自驗關。金寨縣被確定為全省3個農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成果驗收首批試點縣后，縣委、縣政府高度重視，專門召開會議進行安排部署，于2015年12月制定了《金寨縣農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成果驗收方案》，成立了驗收組，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展驗收工作。通過內業(yè)檔案資料與外業(yè)抽樣全面檢查核查，查找問題與不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與公司開具限期整改通知單，進一步完善整改與規(guī)范，達到確權質量再提升，縣級自查自驗結果總體良好。（7）嚴把數(shù)據(jù)庫建設關。2016年，省級土地確權軟件出臺后，金寨縣積極開展數(shù)據(jù)庫建設工作，針對4家測繪公司提供的數(shù)據(jù)質量、軟件不統(tǒng)一等情況，由國家農業(yè)部中標企業(yè)四川魚鱗圖公司負責牽頭，按照農業(yè)部及省數(shù)據(jù)庫建設技術規(guī)范要求，對4家公司提供的數(shù)據(jù)進行檢測匯交，對檢測匯交中發(fā)現(xiàn)的問題與不足，由4家公司、四川魚鱗圖公司和縣確權辦共同捆綁作業(yè)，全面整改完善，直至達到數(shù)據(jù)庫軟件匯交建庫標準。

二、取得成效

（1）全縣共確權登記頒證農戶134109戶，占全縣應確權農戶135231戶的99.17%；確權總面積487845.3畝，占全縣應確權面積491400畝的99.28%，確權承包地463565塊，做到了應確盡確；制證134109本，全部發(fā)放到農戶手中。（2）全面整理了縣、鄉(xiāng)、村三級檔案165003件、工作底圖160筒，做到了土地確權檔案縣入館、鄉(xiāng)入室、村入柜，建立健全了規(guī)范化檔案管理模式，同時縣檔案館檔案實現(xiàn)了數(shù)字化管理。（3）全面完成了農村土地承包經(jīng)營權數(shù)據(jù)整合匯交和數(shù)據(jù)庫平臺建設工作，確權數(shù)據(jù)已經(jīng)用于全縣“農業(yè)三項補貼”依據(jù)。（4）妥善解決了農戶家庭承包地面積不準、四至邊界不清、空間位置不明確、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農戶更加充分而有保障的農村土地承包經(jīng)營權。

三、成果運用

農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證給農民吃下了“定心丸”，目的是應用好改革成果，發(fā)揮好改革效益

（一）實現(xiàn)了農村土地“三權分置”

運用農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成果，制發(fā)農村土地流轉經(jīng)營權證，創(chuàng)新印制了《金寨縣農村土地流轉經(jīng)營權證》，出臺了《金寨縣農村土地流轉經(jīng)營權證書管理辦法（試行）》，向農業(yè)經(jīng)營主體流轉土地發(fā)放《金寨縣農村土地流轉經(jīng)營權證》，進一步明確了農業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包農戶土地的地位，解決了農業(yè)經(jīng)營主體開展抵押貸款至關重要的抵押物問題。

（二）建立了產權交易中心

為加快農村土地承包經(jīng)營權產權流轉，金寨縣人民政府辦公室出臺了《金寨縣推進農村產權流轉交易市場建設實施意見（試行）》《金寨縣農村產權流轉交易管理辦法（試行）》，出臺了《關于進一步規(guī)范農村土地承包經(jīng)營權流轉工作實施意見》等相關文件，對金寨縣農村土地承包經(jīng)營權產權流轉進行了規(guī)范化操作管理，并在縣級設立了農村產權交易大廳，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了產權交易所，重點做好農村土地流轉備案、指導、信息發(fā)布及農村土地承包經(jīng)營權證變更登記、補換發(fā)工作，為土地確權登記頒證成果利用提供了強有力的組織保障。

（三）開展了土地經(jīng)營權抵押擔保試點

針對金寨縣農村耕地流轉近17萬畝，結合全省農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點工作，縣政府及時出臺了《關于農村“三權一誠”抵押貸款實施方案》，重點就農村土地承包經(jīng)營權收儲、抵押貸款用途、抵押人具備的基本條件、貸款額度期限和利率、抵押物價值評估等方面做了具體規(guī)定，利用農村土地承包經(jīng)營權抵押共向7家獼猴桃合作社發(fā)放1350萬元貸款。。

四、結束語

隨著全國土地確權登記頒證工作的結束，一本本鮮紅的農村土地承包經(jīng)營權證書發(fā)放到群眾的手中，群眾的承包的二輪土地，面積、四至邊界、空間位置和登記薄在證書檔案中記載清晰，因此大大減少了群眾因土地而產生的各類矛盾糾紛，為經(jīng)營主體及農戶流轉土地開展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了快捷通道，為農民進城務工及創(chuàng)業(yè)吃下“定心丸”。