全球健康正義下國際傳染病防治系統的完善

福州大學 陳意夏，高建勛

一、從全球健康正義的角度看全球公共衛生治理的必要性

（一）全球健康正義的內涵

要了解何為全球健康正義，首先有必要了解健康和健康權。《世界衛生組織組織法》序言將健康規定為：“完全的身體、精神和社會健康狀態，而不僅僅是沒有疾病或虛弱。”并將健康規定為一種權利，即“享有能達到的最高健康標準是每個人的基本權利之一。”①根據全球衛生學者戈斯丁的定義，全球健康正義是指基于公平、公正，依賴法律規則的執行，實現健康條件和結果的改善。全球健康正義中“普遍的法律”和“人類價值觀”要求社會將公平融入人們生活的環境，要求公平分配衛生服務，特別關注弱勢群體的需求，各國在減少全球健康不公平等方面需要實施更開明的政策。

（二）全球健康正義對于全球衛生治理體制改革的意義

目前全球衛生治理局限于國家本位下的“政治之治”，具有許多限制性因素。而全球健康正義對于全球公共衛生治理體制改革具有重要意義，可以推動全球衛生治理轉向基于國際規則的“法治之治”，使全球衛生治理朝著公平的方向發展。首先，全球健康正義可以實現基于價值導向的治理。全球健康正義基于全球主義視野，重視“健康公平”“正義”等價值，在包含多重范式的全球主義體系下，實現健康的義務被視為對全人類的道德義務，同時也意味著發達國家具有關照發展中國家健康正義的責任。其次，全球健康正義可以推動全球衛生治理實現國際規則的“法治之治”，可以克服全球衛生治理的結構性問題，如WHO在國際規則下獲得授權，促使國際社會履行其根據國際衛生法須承擔的義務，因而能更好地解決貧窮和邊緣化人口的健康問題。最后，全球健康正義可以實現以共同體為本位的治理。全球健康正義支持WHO充分發揮其全球衛生治理領導功能，鼓勵全球衛生領域更多利益攸關方和民間行為體發揮重要作用，能更好地維護和鞏固全球衛生健康共同體的形成，最終形成全人類利益密不可分的衛生健康共同體。

二、從全球健康正義視角看國際傳染病防治系統的缺陷

由于國際傳染病的迅速傳播性和嚴重致命性，保護人類健康不受威脅成為當今重要的非傳統安全問題，人類社會應攜手攻堅全球重大突發公共衛生事件。但在現有國際傳染病防治系統下，WHO難以有效解決貧窮國家和不發達國家或地區對傳染病的預防和控制難題。從全球健康正義的角度來看，現有國際傳染病防治系統主要存在以下缺陷。

（一）政策制定受制于大國意愿

首先，根據《WHO組織法》第2條的規定，WHO擁有一系列關于指導傳染病工作的核心職能。但WHO既是全球衛生的道德代言人，同時也是會員國的代理人，兩種使命有時會相互沖突。對WHO不滿的會員國通常會通過削減預算來表達其不滿，并拒絕與其合作。同時，WHO的政策制定受制于大國意愿，發展中國家在衛生治理議程方面遭受不平等待遇。無論是在人事任命方面，還是在全球衛生治理議程設置上都受制于大國意愿。這些現象的存在與減輕全球疾病負擔的任務不一致，國際社會迫切需要防止WHO陷入這種兩難的境地，從制度上賦予WHO足夠的權力。

（二）健康援助機制缺失

《國際衛生條例》沒有規定發達國家具有提供衛生援助的義務。在貧窮和不發達國家，一旦傳染病來襲，其衛生系統極有可能瞬間崩潰，會產生難以計數的死亡人口。WHO數據顯示，在COVID-19大流行病影響下，最貧窮家庭5歲以下兒童的死亡率是最富裕家庭5歲以下兒童死亡率的兩倍。社會不平等和衛生系統差距也助長了COVID-19大流行疫情。②人民生活條件、衛生服務以及獲得權力、資金和資源方面的不平等現象由來已久，而國家對國際傳染病的關注，每年都會根據其經濟地位、戰略需要和人道主義需求而波動，傳染病防治得不到足夠的重視。國際傳染病防治迫切需要建立健康援助機制，深化構建人類衛生健康共同體的理念。

（三）傳染病融資系統不完備

首先，WHO系統下的國際傳染病融資主要依靠自愿捐款，大都被指定用于特定項目，WHO對其沒有酌情處理權。其次，用于收集和分配國際衛生援助的疾病專項基金，包括全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金，這些基金的適用范圍過于狹窄，不足以滿足基于全球健康正義的健康援助要求。最后，在眾多全球性議程中，全球傳染病難題乃至公共衛生問題在國際政治話題上影響力不大，募集的捐款和國家資助不足。同時，全球主要經濟體削減了全球衛生捐款預算，導致全球傳染病防治系統缺乏穩定的資金來源。

（四）醫療資源分配不均衡

在貧窮和不發達國家和地區，不僅極度缺乏疫苗等藥物用品，醫護人員的基本醫療防護工具和醫療設備也常處于不合格或者缺少的狀態，醫療資源在傳染病爆發期間更是供不應求。導致這種情況出現的原因，一方面是由于知識產權壁壘阻礙了貧困人口獲得基本藥物，另一方面是因為WHO對全球或地區醫療資源的分配存在不足。WHO在藥物分配方面明顯偏向于發達國家，國際社會在疫苗公平和可及性方面也面臨嚴峻的挑戰，由此種種都有可能促使發展中國家在應對大流行中產生嚴重的公共健康危機。

三、基于全球健康正義國際傳染病防治系統的完善建議

（一）政策制定加大對發展中國家利益的考慮

全球健康正義要求全球衛生治理從以國家利益為導向，轉向以全球衛生健康共同體為導向。首先，國際傳染病防治系統應規范全球衛生領導和決策機制，加大WHO決策對發展中國家利益的考慮。WHO應加強對貧窮以及不發達國家衛生系統建設的關注，協調資金和人員進行援助和支持，成為維系人類衛生健康共同體的重要紐帶。同時，WHO的建議一般都是基于有力的科學研究和證據，國家行為體在公共衛生治理領域要顧及全球整體利益，盡最大努力聽從WHO關于傳染病防控的引導。WHO是預防、防備和應對大流行病最重要的指導機構，這是無可替代的，國際傳染病防治應以WHO為決策中樞，動員成員國集體行動，使現有國際傳染病防治系統產生放大效應。

（二）建立全球健康援助機制

全球健康正義要求全球南北雙方都作出公平的貢獻，全球衛生治理必須被視為一種伙伴關系。2015年聯合國通過的《2030年可持續發展議程》要求改善全球人口健康狀況、減少健康不平等和實現人類社會的可持續發展。因此，國際傳染病防治系統需要建立全球健康援助機制。首先，需要加強WHO與各國政府、國際社會其他組織以及個人的聯系和合作，此外，全球衛生部門以外的民間社會組織也應承擔大流行預防和準備的職責，形成統一的協調機制。其次，應確保發展中國家特別是貧窮國家，能獲得履行《國際衛生條例》義務的額外資金，旨在為符合供資和貸款條件的締約國升級監測和報告等基礎設施。同時，WHO可向符合條件的締約國提供贈款和低息貸款，用于改善締約國衛生系統和基礎設施條件。最后，在傳染病流行期間，應建立重大突發公共衛生事件醫療援助制度，及時加大應急物資、技術和專家、醫護人員的援助，提供技術上的指導、合作和后勤支持，加強發展中國家在應對傳染病時實施現場救援的能力。

（三）建立可持續的傳染病融資系統

為保障全球傳染病防治系統擁有穩定的資金來源，可以建立可持續的傳染病融資系統。通過國家自愿的集體行動籌集資金，通過WHO直接提供給各需要的國家，顯著降低傳染病控制和突發事件應對的直接成本。首先，各行為主體以經濟能力為基礎提供援助資金，有能力的締約國可以一次性供給資金，或者由每個成員國每年提供50萬至100萬美元的捐款，從而可以形成一個長期穩定的資金池。其次，該系統應保證WHO得到國際社會足夠的政治支持，能自主分配和運用該融資系統下的資金。同時，在該系統下，WHO應針對戰略性優先事項，制定資金分配方案，尤其要尊重全球各地方的特殊性，加大對衛生系統薄弱國家和地區的資金投入。最后，應在該系統中設置與其他全球衛生治理行為體的互動環節，將他們的資金整合進WHO的治理項目中，緩解財政危機。

（四）加強醫療資源的公平分配

國際傳染病防治系統應努力加強醫療資源分配的均衡性和公平性，加大對貧窮或不發達國家以及地區的關注，致力于彌補全球健康不公平的缺陷。首先，WHO應及時幫助弱勢國家遏制病毒，捐贈個人防護設備、醫院設備等醫療用品。其次，在疫苗等藥品分配方面，WHO應通過咨詢專家組，針對不同流行病和疾病范圍區域推薦重點接種群體，制定疫苗在全球范圍的捐贈和分配方案，安排疫苗等藥品分配的優先次序，致力于形成公平分配的框架，為所有國家特別是發展中國家分享疫苗和治療用藥。在以全球健康正義為指引下的全球公共衛生體系，應是一個更為公平、公正、共享的系統。只有加大對發展中國家和落后國家的醫療衛生資源的支持和投入，各國都享有足夠的衛生資源，才可以保障全球人口的健康。

四、中國參與全球公共衛生治理的建議

目前傳染病在全球的影響此起彼伏，暴露了全球衛生治理體系的短板，迫使各國直面其威脅，重視全球衛生健康問題。面對重大公共衛生事件，任何單一行為體都無法完成如此艱巨而復雜的任務。中國是WHO的創始國，并加入了《國際衛生條例》和《煙草控制框架公約》，理應承擔更大的責任，努力在全球衛生治理體系中發揮重要作用。

（一）堅守多邊主義，支持WHO開展工作

堅持多邊主義全球衛生治理是中國的一貫立場。中國堅決維護聯合國的地位，即使面對美國無端的政治挑釁，仍盡全力排除政治障礙，積極解決和應對全球衛生議題。同時，中國在應對全球較大傳染病時，都及時與WHO進行溝通，通報信息，提供抗疫物資援助，全面支持和配合WHO開展工作。世衛組織在應對全球突發公共衛生事件時依然面臨較大的挑戰，國際社會的一同抗疫行動離不開WHO的領導和協調，中國仍應為WHO提供有力援助，并重視與WHO的合作和溝通。

（1）持續向WHO提供有力援助。WHO的預算主要來自各成員的自愿捐款，常年處于入不敷出的狀態，世衛組織可以用于應對傳染病的資金遠遠不及其他國際組織甚至非政府組織。部分發達國家在全球合作抗擊傳染病中時常持消極態度，更有甚者單方面暫停向WHO提供資金，使WTO可用資金面臨巨大缺口，嚴重損害了世衛組織的全球衛生領導力。受傳染病影響的人數往往十分龐大，對疫苗、醫用口罩、防護服等醫用設備需求巨大，WHO通常會呼吁有能力的國家捐贈藥物用品和防護設備。中國也應承擔部分責任，維護人類健康公平正義。首先，可以持續向WHO提供應援資金，以資助其監測病毒傳播等行動，抗擊未來可能出現的傳染病。其次，可以向受傳染病影響的國家和地區提供醫療資源和醫護設備，以協助WHO應對傳染病挑戰。

（2）加強與WHO的聯系與合作。在大流行下，WHO與大多數國家都保持衛生數據和信息的共享，并且具備全球獨一無二的實驗室檢測能力，WHO應對突發公共衛生事件的專業性和水平毋庸置疑，中國可以加強同WHO的信息溝通和共享，彌補國家醫療衛生信息方面的不足，填補衛生安全漏洞。另外，《國際衛生條例》（2005）也要求各國與WHO共享流行病學、傳染病調查等信息，不能違反條例的規定而實行對旅行和交通的限制措施，中國應及時向WHO通報國內傳染病情況，遵守《國際衛生條例》（2005）的規定，在WHO的指導下科學應對傳染病威脅。同時，世衛組織具有動員全球醫療物資、醫療隊伍和應急資金的能力，中國可以利用WHO對全球國家衛生水平和民風習俗的廣泛了解，通過WHO與發展中國家建立援助聯系。

（二）貫徹“以人為本”理念，加強人道主義援助

公共衛生安全是國家核心利益，中國國家安全與全人類安全密不可分，“以人為本”理念強調“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，保護人的健康權既是國際法的要求，也是人道主義精神的重要體現。改善全球公共衛生治理要求弘揚人道主義精神，加強對弱勢人群的關注，團結各行為體一致抗疫。目前中國在國際社會中具有不可忽視的大國地位，經濟科技實力逐漸強大，但軟實力還不夠，在國際舞臺上仍需加強文化和價值輸出，加強人道主義援助即是最理想的方式。中國應繼續積極同外國開展衛生外交，加強衛生交流和合作，支持和保障中國紅十字會開展國際救援工作，弘揚人道、博愛、奉獻等中華美德，加大對發展中國家的人道主義援助，積極參與國際應援行動。

（三）發揚人類衛生健康共同體理念，加強國際合作

國家主席習近平在第73屆世界衛生大會開幕式上提出要發揮WHO領導作用，加強國際合作，共同構建人類衛生健康共同體。③人類衛生健康共同體是中國獨有的價值理念，要想使其得到大多數國家的承認和接受，需要中國做好實事、講好故事，將人類衛生共同體理念通過國際合作等行動向全世界推廣。人類命運共同體理念指人類社會內部各國家、民族命運彼此緊密相連，只有人類種群共同攜手相助，才能實現國際社會的良性運轉和人類群體的可持續發展。人類衛生健康共同體要求所有行為體在全球重大突發公共衛生事件中攜手合作。為抗擊傳染病進行國際合作，意味著除政府機構和國際組織外，包括民間社會、企業和多利益相關方伙伴關系平臺都需要參與全球衛生事業。在全球衛生領域，私立慈善基金會、非政府組織、個人以及相關國際組織等多利益相關方伙伴關系平臺的地位和作用越來越大，其具有國際政府組織不可比擬的中立性，同時具有國際認可度高、融資效率高等優勢。中國應努力與國內外非國家行為者進行對話，注重在多利益相關方伙伴關系中增強影響力，例如，加大在全球基金中的貢獻率。另外，也應重視國內外民間社會組織的補充作用，呼吁和組織國內民間社會組織參與醫療抗疫物資的國際援助，協助國外民間組織的援助行動，加強國家在全球范圍的抗疫工作能力。

注釋

①《世界衛生組織組織法》序言。

②世衛組織/L.Pezzoli.世衛組織敦促各國在疫情后建立更公平和更健康的世界[N].https://www.who.int/zh/news/item/06-04-2021-who-urges-countriesto-build-a-fairer-healthier-worldpost-covid-19.最后訪問日期：5月19日。

③2020年5月18日晚，國家主席習近平在第73屆世界衛生大會視頻會議開幕式上發表題為《團結合作戰勝疫情共同構建人類衛生健康共同體》的致辭。