鄉村治理法治化的理論維度與實踐路徑探析

中共咸陽市委黨校 韋付萍

鄉村治理法治化是鄉村振興戰略的重要內容和實施保障，是實現基層治理體系和治理能力現代化的必然要求。新時代法治鄉村以鄉村振興戰略為價值主軸，以促進鄉村治理現代化為法治目標導向，全面建構自上而下的法治模式。鄉村傳統秩序解構和現代秩序重塑的過程中，鄉村法治建設通過引領“三治”融合機制、建構內部權力秩序、重塑鄉村社會主體秩序認同，不斷發揮重要的基礎保障和改革引領作用。

一、理論維度：鄉村治理場域中法治要素基于權力秩序建構

鄉村法治秩序的形成亟需從理論上充分考量現代性因素的快速植入，契合鄉村治理模式，以鄉村振興為目標導向，全面厘清“權力”與“權利”的關系及內涵拓展。

（一）基層行政權力擴容與鄉村自治權

自上而下政府主導是中國跨越式現代化轉型的重要推動力量。鄉村秩序的法制安排發端于《中華人民共和國村民委員會組織法》（1987年試行，1998年正式實施，以下簡稱《村組法》）。自此，鄉村社會發展進程中，基層行政權力和村民自治權已然成為兩個重要的制度變量。2020年中央一號文件，“政府負責”在鄉村社會治理的“行政權力”再次擴容，具體描述為：“堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能。建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度。鄉鎮是為農服務中心”①，在基層治理實踐中，鄉鎮政府作為行政權力的終端組織體現，在引導組織鄉村社會有效治理方面發揮重要作用。

（二）鄉村內部權力配置規范運行——村兩委“一肩挑”與村委會權力的“準行政化”

鄉村治理場域中的權力分配格局集中反映了鄉村社會利益分配秩序。農業稅取消后，鄉村社會的類型化趨向明顯，農民群眾分化傾向突出，城鎮化快速推進中利益分配多元化現象凸顯，由此調整利益關系的內部權力結構日趨復雜。鄉村內部治理結構的復雜樣態，其背后的主要角色是村黨支部和村民委員會。兩者作為基層社會治理機制的組成，其必然遵循加強黨對農村工作領導的政治邏輯和基層行政權力運行中產生的村民委員會“被行政內卷化”的行政邏輯。

二、鄉村治理法治化面臨的挑戰——基于“三治”融合場域的制度和實踐分析

基于新時代的歷史方位和發展階段重要判斷，治理現代化的歷史任務必然是解決一個大國實現跨越型、壓縮型、后發型發展產生的不平衡不充分的問題。鄉村治理現代化轉型應該聚焦不同地區及同一地區不同農村場景的多樣態，關注村莊和農民分化現象，基于此梳理三治融合在不同場景中發揮作用的具體情形。

（一）村莊分化日益明顯與鄉村內部治理結構均質化

西部欠發達地區的鄉村，囿于鄉村工業化基礎條件限制，村莊分化主要表現為三種類型：一是城郊或城鄉結合部，鄉村集體經濟基礎較好或者城鎮化推進中的集中拆遷改造的城市化村莊，此類所占比例不大，且近幾年增長的速度趨緩；二是大量中青年勞動力流入城市，老、婦、幼留守務農的“半工半農”村莊，此類占比大多數；三是偏遠地區（關中平原旱腰帶區域）部分村莊，尤其是脫貧攻堅重點地區，以傳統農業為主。上述三類村莊形態雖有差異，但是村級治理結構均質化明顯，基本上村兩委會班子構成健全，基于絕大多數村務管理較為簡單，故傳統村級管理模式近乎一致。

（二）農民分化的多樣態與村級“空心化”現象突出

農民是鄉村治理的主體。快速城鎮化發展必然產生西部欠發達地區農民分化。同時，近幾年隨著鄉村振興戰略的惠農政策落地，人力資源“回流”農村已然成為我們值得關注的現象，但是現階段發展態勢的比較優勢仍未顯現。如此，大多數鄉村“空心化”現象仍比較突出，集中表現為村級事務從繁復變為單一，村級事務公開透明不夠充分，民主監督缺失。

（三）村干部隊伍結構固化與半正規化

大多數傳統農業村莊，因為農村大量人財物資源流出，村集體治理資源較為匱乏，村干部隊伍結構呈現出不同于一些發達地區的特點：大多數村莊干部隊伍固化，突出表現為年齡老化和群眾參選積極性不高，由于青壯年勞動力或者“精英”常年務工、村干部“權力尋租”資源變少。

三、法治引領“三治”融合機制，鞏固和提升現代鄉村治理秩序化水平

隨著“三治”融合頂層設計日益系統化和具體化，其實施政策環境已形成成熟框架的同時，亟需加快彌補和規范鄉村治理的法治短板。

（一）加快提升立法的科學化水平

首先加快中央立法步伐，回應頂層設計的政策導向。圍繞鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，在以《農業法》為核心的法律規范體系中，對焦產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設、城鄉融合等范疇，加快彌補相關的立法空白，切實將農民權利和利益置于立法指導思想和基本原則，摒棄部門利益，杜絕讓“一號文件”停留在紙面。其中組織振興是提高鄉村振興能力和內生發展動力的最為持久的保障，而組織振興的前提是運用法治邏輯理順、整合并彌補“三治”多元治理規范體系及其空白，框定自治的方向和提升德治的效應。

其次加快地方法制建設的典型示范拓展，尤其是在上位中央立法條件尚不不成熟或相關具體立法的地方差異不宜統一規范時，地方立法主體應主動立法凝練并鞏固治理創新的“理性實驗”的經驗，并將其上升為法規。現階段需要探索現代治理鄉土化中應對村莊和農民加劇分化挑戰的地方實踐。誠然，村莊和農民的分化的基礎動因是經濟發展不平衡，制度導引是政策供給的梯度不均等，故此相對于工業化、城鎮化先進的長三角、珠三角地區，中西部地區的地方法制建設略顯滯后。以浙江省鄉村治理為例，“浙江省在探索‘三治’融合過程中，通過村級權力清單拓展法制化的路徑，通過農村文化禮堂奠定德治基礎，通過三治融合的桐鄉實踐完善鄉村治理體系實現的可能路徑。”②

再次加快完善以土地權益（相關權益）為核心的法律保障規范體系。《民法典》的頒行落實了中央政策關于土地所有權、土地承包權、土地經營權的三權分置要求。現階段應以《民法典》為基本立法指引，加快梳理并制定實施細則，確保相關權益保障和糾紛化解做到有據可循。同時加快制定完善涉及民生、教育、醫療、最低生活保障、留守婦女兒童老人權益等與農民切身利益相關的法律制度，修訂和完善自上而下的政策及規范性文件。落實各級政府規范性文件備案審查制度及合法性審查制度，政策邏輯的“末端”應遵循法治政府基本原則，即未依法律規定和未經法定程序不得減少、避免在惠農制度供給側出現“玻璃門”和“旋轉門”現象。

（二）加快修訂法律提升法律的適時性

《韓非子》認為，“世異則事異，因時制宜，為治為法”。我國改革歷程從“摸著石頭過河”走到“深水區”，相對于城市改革的正式制度供給為主而言，農村改革的非正式制度影響范圍至今仍然很廣。尤其是鄉村社會傳統秩序的固化和村莊分化的復雜多變，非正式制度體系調整和應對的局限性日益凸顯，故此亟需通過修訂完善正式制度來矯正鄉村治理秩序的方向。鄉村社會的秩序是一個正式制度和非正式制度交替作用的復雜系統。鄉村社會的現代化轉型必然產生正式制度之間及其與非正式制度之間的沖突。正式制度與非正式制度之間的沖突若未及時解決，非正式制度緣于深厚的鄉土積淀，對鄉村群眾行為影響的潛移默化，甚至會逾越正式制度和沖擊社會秩序。中共中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》中明確強調，針對道德領域突出問題加強立法。故此，立法修法的觸角應該聚焦非正式制度中村規民約偏離核心價值觀的現象，如一些地方的“天價彩禮”治理難題，及時通過發揮正式制度的穩定性和強制性，盡力減少非正式制度擠壓法治的空間。

（三）加快廢止相關法律規范

減少或消滅因繼續適用不合時宜的法規誘發的基層社會治理矛盾糾紛。社會治理法治化的重心在基層，基層治理呈現出政策指引密集和體制改革推動效應明顯的同時，部分法律法規未及時廢止，例如行政綜合執法體制改革重心已從體制建構上部分“落地”到基層鄉鎮，但是現行相關農業執法法律依據仍未修改或廢止對接，導致部分關系“三農”的行政執法出現一些秩序亂象。

注釋

①摘自2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》。

②王雪春.新中國成立70年以來浙江鄉村治理創新的實踐歷程和重要啟示——基于若干典型樣本的考察[J].哈爾濱市委黨校學報，2019(5):22-26。