鄉村振興法治治理的本質屬性與治理范疇

四川省金川縣法律援助中心 丁友軍

中國是農業大國，但不是農業強國；中國是多民族國家，且東西發展不平衡；中國是以農業、農民為基礎，工業化、城鎮化程度不發達的發展中國家。農業的發展水平、農民的生活質量、農村文明程度決定了國家的富裕指數，制約著國家的現代化水平，影響著國家的文明程度。東西部的協調發展、農村和城鎮的同步發展或縮小相互之間的差距，以及解決發展不平衡問題是民族復興的重大課題，也是鄉村振興的治理本質。放眼微觀，在區縣、鄉鎮、農村，鄉村振興是提高農業生產水平，提高農民生活質量，提升農村文明，調整農業產業結構，發展農村文化，改善農村生活條件的系統工程，是社會現代化的必然要求，是社會治理在農村的具體化。

社會的本質屬性是人的群體性的抽象和概括，自然人成為社會人的過程就是社會化的過程，是人的自然屬性服從群體性的過程。自然人的柔弱決定了社會化的必然性，群體性力量的無限性彌補了個體的缺陷，是個體獲得自由、尊嚴和幸福的基礎。農村改革三十余年來，解放了農村勞動力，改革了農業生產方式，提高了農民的生活質量，解決了絕大多數農民的溫飽問題。穩定的農村承包經營體制帶來的農業生產方式、農民生活方式的穩定性和單一性是矛盾的復合體。在維護農村穩定的同時，也應當看到，從大集體勞動、集體統一分配到個體分工、農業承包方式和勞動力改革的時空局限性。一種改革模式在解放生產力的同時，也應當看到時空的局限性；應當看到沒有一種模式是放之四海而皆準的模式。拋開個別因素，農村經營體制改革解決了8億農民的生存和溫飽，創造了豐功偉績，完成了特定的歷史使命。但是，個體的局限性是無法克服的。在工業化、城鎮化進程中，農業、農村、農民的發展遠遠跟不上現代化的步伐，城鄉差別越來越大，成為較為突出的社會治理問題。

2017年10月，十九大報告提出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決三農問題作為全黨工作的重中之重”[1]。2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”[2]。鄉村振興是國家治理的重要組成部分，是建立現代化國家的基礎。

“治者”，“管理也”；“理者”，“使之有序也”。管理是一種對人、物資源及再分配的組織、協調、指揮、控制的方法。“法治”是用法律對人、物資源及再分配的組織、協調、指揮、控制的社會治理理論和方法。鄉村振興是國家戰略，“全面實施依法治國”[3]也是國家戰略，是國家治理方式的戰略選擇。鄉村振興的法治治理就是用國家法律對農村、農業、農民的資源及再分配進行系統組織、指揮、協調、控制的管理方法，是國家治理的組成部分，是一種社會管理方法，本質屬性是用國家法律管理鄉村振興的各項事務。

鄉村治理包括對人的管理和對資源的調整、分配及管理方式的改革與創新。在農村經營體制改革中，調整的核心是對生產方式和經營體制改革，從集體所有、集體勞動到土地集體所有農戶承包經營的生產方式的改革。農村宜農宜牧資源被分配給農牧民承包經營，改變了生產方式，調動了個體勞動者的積極性，隨之也帶動了農村生活方式的變化。但是，隨著農村人口的遷徙、外流、自然生長與消亡，以及農業資源的分配不平衡，造成農村管理的新問題。如下戶時，本人沒有出生，出生后沒有承包地，結婚生子后也沒有承包地，出現無地農民。再如，承包人家庭人口眾多，承包土地多，后升學、進城務工、勞動力輸出等原因，土地被荒蕪、閑置等，出現有地無人現象。城鄉差別造成很多農民棄農經商，加上土地貧瘠，流轉不暢，增加了棄荒地。農村集體經濟的頹廢造成集體經濟“空殼”現象比較普遍，集體沒有經濟組織、沒有屬于集體的經濟來源，沒有集體投資的基礎和擴大再生產的能力。這些現象是鄉村振興治理的新課題。

鄉村振興的法治治理包括農業生產、農民生活的方方面面，是多維、多重的振興、治理。

一、依法推進村民自治工作，完善村民自治體系

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在人口眾多、地域廣闊、分布不均的農牧區，村民自治具有強大的生命力和適應能力，需要加強和鞏固。經過三十年的社會實踐，這種農村治理方式是符合國情的，是符合廣大農村的，是農村治理方式的合理選擇。但是，沒有發揮出應有的社會職能，村民自治能力和水平還很低。村民自我管理能力不足，自我教育能力低下，沒有自我服務能力。全國除極少數城中村、大都市邊緣村具備一定的自我服務能力外，在更廣闊的農村，自我服務、自我教育、民主決策、民主監督能力亟待提高。因此，鄉村振興應當依法推進村民自治工作，完善自治體系。主要是，國家加大對農村集體組織治理費用的投入，通過提升村委會自身服務能力的同時，通過購買服務彌補村委會對村民的服務能力的不足。如“駐村干部制度”“村法律顧問制度”就是好的例證。但是，沒有制度化、常態化，治理效果有待評估。根本原因在于貧窮的村集體經濟制約了發展的眼界和自我服務的能力。其二，加大村干部法律、文化、社會管理能力的培訓，被選舉的委員應當每年接受一定量的科技、政治、法律、文化的培訓，提升他們的社會管理能力和服務能力，密切與村民的魚水關系，讓村民感受到村民自治的福佑。其三，提高村民委員會成員的待遇和福利保障，讓村委會成員安居樂業，用更多的心思、精力服務于農村、農業、農民。其四，加大集體經濟扶持力度，通過農村產業結構的調整，土地資源的流轉等途徑，壯大集體經濟數量，提升經濟質量，增加集體經濟收入，滿足為村民服務的經濟需要。沒有足夠的經濟基礎，很多治理措施、辦法無法實施。其五，加強農村黨組織建設，提高基層黨組織對三農的領導能力和服務能力，完善組織體系，提高自治能力。其六，加大《村民委員會組織法》的宣傳、普及、遵守、執行力度，提高依法管理鄉村各項事務的能力。這樣，通過完善自治體系，圍繞提升“提升村民自治能力”的系列措施推進自治工作，是鄉村振興的首要任務。

二、提升鄉村民權保護力度，維護農村穩定，是依法治理的必然要求

民事權益保護是鄉村振興的重要內容，也是實現振興目標的基本條件。包括公民權利保護、公民個人、家庭、婚姻權益、婦女及兒童權益、集體財產權益的保護。權利保護僅僅依靠村民、村民自治組織遠遠不夠，需要國家法律的保護。民事權益保護有兩個層面的意思，一是被動保護。即在民事權益受到損害、侵害時，依照法定程序，通過救濟途徑獲得恢復原狀或補償的制度。通常，民事權益保護主要在這個意義上使用。更主要的是主動保護制度，即權益主體個體和有關組織為保護民事權益而積極采取的有關管理措施、方法的統稱。通過提高法治意識和法治能力，牢固樹立民事權益保護意識是首要的，權益主體的法治意識決定了他的法治行為。民事權益主體的法治意識強烈，對尊重他人權益和保護自身權益均具有積極的引導價值。其二，在法律援助制度的基礎上建立村內互助制度。所在組織、社區應當建立民事權益保護互助制度，通過村民互助制度來彌補村民個體保護能力的不足。如，在自身經濟能力不足或有限的情形下，某村民民事權益受到侵害，需要采取必要保護措施，需要一定的人力、物力扶助，那么，互助制度就可以發揮應有的功能和作用，幫助維權。其三，加強法制宣傳，普及法律規則。“誰執法，誰普法”是適當的。但是，“誰守法、誰普法”卻是不現實的。需要加大鄉村普法的力度，不再是普及法律常識，而是普及法律知識，宣傳法律規定，村民知道法律規定，才可能守法、用法。在鄉村振興工程中，沒有普及法律規定，不可能出現鄉村法治文明的景象。其四，完善民事賠償制度。我國的民事賠償制度以賠償直接損失為基本原則。實踐證明，這種賠償制度的賠償力不足，實際受害人往往得不到應有的賠償，加害人得不到需要的懲罰。在西部牧區，在長期的游牧生活中形成的習俗是“偷一賠三”即實行三倍的賠償習慣，牧民均認可這一習慣。在一定程度上可以有效遏制民事侵權行為的發生，即便發生民事侵害行為，受害人可以得到足額的賠償，加害人也須加倍付出。而國外，很多國家也實行懲罰性民事賠償制度。如《俄羅斯聯邦民法典》第十五條規定“損失是指：被侵權人為恢復其遭到侵犯的權利而花費的或應該花費的開支，其財產的滅失或損壞，以及被侵權人未能得到，而如其權利未受到侵犯時在民事通常流轉條件下可能獲得的收入。如果侵權人因侵權而得到收入，被侵權人在請求賠償其他損失的同時，有權請求賠償不少于上述收入的預期利益[4]”。也就是，民事賠償應當具有一定的懲罰性，才具有一定的懲戒功能，才可能更充分地防護民事權益。其五，加強對農村孤寡老人、婦女、兒童、殘疾人權益的保護力度。農村留守兒童、婦女、殘疾人所處的條件比較差，得到的社會關愛較少，屬于弱勢群體。保護他們的民事權益是社會文明的內涵，是鄉村文明的體現。農村居民民事權益的充分保護，可以更充分地體現社會的文明程度，讓農村居民體驗改革的成果和感受社會的公平正義。

三、加強鄉村法治文化建設是鄉村振興的基本要求

文化是一種傳統，是一種行為模式，是人們在長期的社會實踐中形成的一種觀念、態度、信念、感情生活模式。法律文化是人們對國家法律所持有的態度、信仰、感情的主觀意識和行為方式，直接或間接地影響著人們的法律實踐和法律行為，影響著一個區域、群體的法律行為和精神面貌。鄉村文明和鄉村法治是鄉村振興的基本內涵，鄉村經濟的發展極大地改善了人們的物質生活條件，但不是人們幸福的全部。物質文明和精神文明同步提升才是幸福的應有含義，法治文化屬于意識領域，但又物化于行為，具有凝聚、規范、評價人們日常行為的社會功能。道德的引領和法律的評價是規范行為的基本形態，鄉村法治狀態是鄉村振興的基本要求。經濟的貧窮可以用較短的時間或物質外援加以解決，文化的貧窮將影響幾代人。文化的富有是富裕的基本要求，但是需要很長時間的沉淀。在鄉村振興工程中，通過法治文化建設可以提高人們的法治意識和道德水平，并輻射到鄉村生活的各個角落與層面。鄉村扶助制度、法律進鄉村（社區）活動是法律規則貫入鄉村生產、生活基本形態，法律將成為人們日常行為的評價標準，鄉村法治文明的景象就會不斷呈現。鄉村法治建設的關鍵是要振興鄉村法治人才，沒有相應的法治人才，鄉村法治建設就是紙上談兵。鄉村法治人才不一定是高層次的、全面的，寫作員、宣傳員、調解員、講解員等，只要具備一技之長，能夠為鄉村法治建設提供一定的智力勞動，就是需要是建設人才。每個村（社區）應當培養、培訓一批“鄉村法律明白人”。應當像設立鄉村衛生員、教師制度一樣，設立法律明白人制度，按照農村居民人口比例，在30歲以上的農村居民中推選出1—2名熱心公益、具有一定文化基礎、能夠接受法律培訓的村民，形成每年集中一段時間、培訓一定法律知識的制度，培養一大批生活在鄉村的法治人才，是振興鄉村法治的前提條件。其次，人民政府應當提供必要的物質保障，通過“鄉村法律明白人”就地傳播法律文化，將法律扎根農村，深入農村居民生活，成為農村文化的組成部分。再次，政府加大扶持力度，通過法治宣傳、教育、購買服務、文化扶貧等政府行為，提升鄉村法治建設力度。在農村、社區形成勃勃生機的法治文化和人文環境。同時，進一步規范鄉規民約，加強農村道德建設。在尊老愛幼、相鄰互助、生活習俗、殯葬文化等方面，以保護民權為核心，提升道德水平，提升村規民約的質量和效能。

四、大興集體經濟組織，壯大集體經濟，發展集體經濟

按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”，鄉村振興應當壯大集體經濟組織，發展集體經濟。在農村承包經營大背景下，農村集體經濟退化了、頹廢了，以至于農村基本建設、基礎設施建設、村干部工資、福利等全靠國家支撐。在調整農業產業結構，農村經濟布局時，提高集體經濟占比，壯大集體經濟實力是振興鄉村的必然要求。每一鄉村、社區應當大力發展集體經濟，人民政府應加大扶持力度，出臺相應政策，促使村、社具有自給自足能力，具備自我發展、自我約束、自我管理的經濟實力。在鄉村振興工程中，可以通過產業結構的調整，借助農村土地“三權”制度改革的東風，挖掘、整合農村農業資源，培育、發展集體經濟，發展鄉村酒店等旅游業、種養殖業等集體經濟。一個村、社區，通過自辦若干經濟實體，村民通過土地入股、出租等多種方式參與集體經濟的管理和獲益，在壯大集體經濟的同時，增加村民收入。在鄉村，有若干屬于集體自己的集體企業，無數的農村個體工商業、農業種植業、農產品加工業，有發達的交通、便捷的商品流通，那么，農村經濟就會出現繁榮景象，就可以達到鄉村振興的目的。

五、深化農村產權制度，暢通農業資源的流通。

設立所有權、承包權、經營權三權分離制度后，為農業資源的商品化、市場化、貨幣化奠定了制度基礎。所有權、承包權制度涉及農村穩定，經營權流轉涉及農業資源配置的市場化問題。農村土地集體所有是所有權制度的核心，是基本制度，不宜變動。但是，隨著城鎮制度改革的深入，將引發新一輪的農業人口大流動、大遷徙，涉及牽動農業資源承包制度的改革與完善問題。在承包權和經營權分離過程中，應當建立合理、科學的流轉制度。過去的流轉制度已經不能完全適應現行和未來的發展需要。農村土地承包權是一種身份權，與村社社員的身份相聯系，不是本村社員不能享有承包權。無疑，限制了承包權的有效流轉。經營權分離后，通過經營權流轉，可以將農業資源的占有、使用、收益權與身份權分離，克服流轉障礙。但是，應當考慮的是，流轉期間和流轉終結的合理變更規則，確保農業資源的流轉符合合理、公平、合法，以助推鄉村振興。

六、加大執法力度，完善鄉村道德評價制度

鄉村振興是群體性和個體性綜合改革，群體性和個體性的共性與個性差異是決策要素，忽視兩者的辯證關系的決策將是缺乏可行性與合理性的決策。在實施鄉村振興工程中，宣傳法律，提高公民的法治意識和能力是一方面，另一方面應當加大執法力度，讓鄉村、社區村民充分感受社會的公平正義和法律平等的效能。在婚姻家庭、民權保護、農村習俗改革、侵權救濟、公平執法等領域，引入法治思想和強化法治理念，讓法治成為一種信仰，鄉村法治景象成為一種常態。執法機構高效、及時、便民、公正地執法，公平地追究違法責任，讓村民在每一個案件中感受到公平正義，是鄉村振興法治治理的重要內容。違法者公平地承擔法律責任的價值觀深入人心，是法治的內涵之一。無疑，對適用法律、執行法律提出質樸的、合理的、正義的呼喚，是鄉村法治治理的期盼。另一方面，應當看到法律功能的有限性，更應當看到道德功能的有效性及普遍性。在加大執法力度的同時，應當加強鄉村、家庭道德建設。家庭是社會的細胞和構成要素，家庭道德建設是鄉村建設的基礎，家庭道德水平對個體社會化的影響是不容忽視的。家庭道德水平高，對社會化行為的影響是深遠的。一個人自幼受到良好的道德熏陶，成年后地從眾能力更強。反之，家庭道德水平低下，成為自私自利的人，反社會性的傾向更甚。健康的心理結構與不健康的心理結構都決定了不同行為傾向。如，一個人形成犯罪心理結構后，遲早會犯罪。一個人具有健康的心理結構，才會有健康的社會行為。如村社“三好家庭”“五好家庭”“模范家庭”建設，以及對鄉村陋習、違反婚姻家庭道德的不孝、不忠、不貞、不仁、不義行為的道德否定評價制度建設，既是鄉村文化建設的重要方面，也是鄉村法治治理不可或缺的要素。

鄉村振興是一項社會治理工程，需要全社會參與，需要建立長效機制，尤其需要法律的入駐，需要依法治理。共產黨是社會主義事業的領導核心，在鄉村振興工程中，加強黨對三農事業的領導，全社會的共同參與，眾志成城，通過完善村民自治體系，加強民權保護，壯大集體經濟，大力發展農村法治文化，完善農業資源的流轉制度，加大執行力度，完善村社道德評價制度，可以把農村建設成為富裕、文明、宜居、幸福的新農村，提升綜合國力，實現中華民族的偉大復興。