“全面三孩”政策下的中國人口生育政策的困境及優(yōu)化

黑龍江大學 劉欣

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，決定進一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。政策一經(jīng)出臺，便引起社會各階層的廣泛討論。在目前工作、家庭、物價成本的多重壓力下，人們是否有時間、有精力、有經(jīng)濟能力撫育三個孩子呢？這一政策的調整對我國人口問題的改革又有何重大意義？未來我國生育形勢及政策執(zhí)行又將何去何從？

回顧中國生育政策的歷程，從1982年把計劃生育政策定為國策到目前“全面三孩”文件出臺，政策的不斷調整變化反映了人口問題極大地影響著我國的社會經(jīng)濟等各領域全面發(fā)展。嚴格的計劃生育政策有效控制了人口數(shù)量，奠定了社會和諧發(fā)展的基石。但是因此也引起了一系列負面影響：比如人口老齡化嚴重，人口結構分布不均，男女性別比例失調等。總體而言，我國的生育水平呈現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢。

一、國內(nèi)人口現(xiàn)狀

2021年5月11日，第七次全國人口普查結果公布，全國人口共141178萬，與2010年的133972萬人相比，增加了7206萬，增長5.38%；年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率為0.57%，下降0.04個百分點。這反映了我國人口的增長速度減緩。基于目前我國人口現(xiàn)實而考慮，全國男性人口為723339956人，而女性人口為688438768人，這種性別比例失調所帶來的后果是，不利于社會穩(wěn)定。同時我國的人口老齡化現(xiàn)象十分嚴重，截止到2020年，65歲老年人口占比是13.5%，老齡化進程加快，不利于我國經(jīng)濟長遠發(fā)展。

二、低生育形勢與民眾的低生育意愿

從低生育的突然到來，直至今日的極低生育率的現(xiàn)狀，中國人口轉變和低生育進程，實質上反映了微觀層面中國民眾生育意愿的劇烈變遷。

（一）中國人口轉變與低生育進程

1949年中華人民共和國成立后，現(xiàn)代人口過渡到“高生育、低死亡、高增長”階段。普遍民眾的思想觀念還沒有轉變過來，人口仍然暫時的快速增長。20世紀70年代初開始，為了應對人口快速增長對經(jīng)濟、就業(yè)和住房等造成的緊張壓力，國家開始實行“晚、稀、少”的人口政策，即提倡晚婚、晚育以及生育孩子數(shù)量不超過兩個①。這一人口政策成效非常顯著，群眾的“非意愿生育”大幅減少。1981年進一步收緊生育限制，實施以獨生子女為主的人口政策。但在20世紀80年代中國總和生育率卻呈現(xiàn)波動徘徊狀態(tài)，沒有進一步下降的跡象。

20世紀90年代初開始實行地方黨政一把手考核的“計劃生育一票否決制”。由于人口政策限制和計劃生育考核引起的出生“瞞報”和“漏報”現(xiàn)象嚴重，在1992年的總和生育率要遠低于2.1的更替水平。

2010年人口普查結果公布之后，先后實行“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策。考慮到大部分育齡夫婦的生育需求已經(jīng)滿足，并且在兩孩政策框架內(nèi)完全可以達到其所宣稱的1.8的適度生育率，生育限制將繼續(xù)放寬。

2021年5月份“七普”數(shù)據(jù)公布，中國2020年總和生育率僅為1.3，已經(jīng)處于極低生育率水平。“七普”首次登記了身份證信息，并且采用了人口普查數(shù)據(jù)與戶籍、住院分娩、通訊等大數(shù)據(jù)的相互比對。1.3的總和生育率可以被認為是中國嚴峻低生育形勢的真實反映。

（二）民眾的低生育意愿及其成因

“全面三孩”政策下中國低生育形勢依然嚴峻，這充分證實了經(jīng)濟社會發(fā)展才是決定中國民眾低生育意愿的重要力量。究其原因，一些影響因素主要表現(xiàn)在：“單位制”弱化導致了城鎮(zhèn)居民工作的不穩(wěn)定性，醫(yī)療和住房的市場化改革則加重了城鎮(zhèn)居民的生活壓力和負擔，造成“結婚難”“生育難”的問題；城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村社會保障制度的建立降低農(nóng)村居民的生育意愿；高等教育擴張則顯著提高了年輕育齡人群的受教育水平，并進而延緩其參加工作、結婚和生育的時間，同時降低其生育意愿。

人口政策對于民眾低生育意愿的形成也起到了重要作用。首先，半個世紀的計劃生育歷程，已經(jīng)在整個社會形成了少生優(yōu)生的文化氛圍，“少生代表先進，多生代表愚昧和落后”的觀念已經(jīng)深入人心；其次，人口政策無疑加速了中國的低生育進程，并形成了大量獨生子女家庭。

除了經(jīng)濟社會發(fā)展和人口政策這兩大因素，中國低生育的另一個成因與東亞地區(qū)的家庭和社會制度安排有關。傳統(tǒng)觀念認為男性應該賺錢養(yǎng)家，女性應該相夫教子，這種家庭分工模式下，作為生育主體的大部分的女性承擔起了育兒的責任。受過高等教育的職業(yè)女性，由于對結婚和生育的“恐懼”，為了繼續(xù)工作往往選擇“晚結婚”或“不結婚”。這也導致了東亞社會民眾的生育意愿自然也要低一些。

育齡人口對生育子女的觀念和認識，在一定程度上是決定和影響他們生育意愿和決策的重要因素。如育齡夫婦認為他們的經(jīng)濟狀況支撐不了未來孩子發(fā)展的各種成本，就會產(chǎn)生心理負擔，自然不愿生育更多的孩子。除此之外，一個家庭中的父親和母親都忙于工作的話，孩子是否有老人幫忙照看，也會影響他們的生育意愿。育齡夫婦生育三孩的行為，有內(nèi)部因素和外部因素。一方面，他們是否想生三孩、是否敢生三孩孩。另一方面，提供政策性保障、家庭經(jīng)濟條件、有無老人幫忙等客觀狀況也是一種外部條件。

三、“全面三孩”政策的社會影響

（一）緩解社會矛盾

在社會主義現(xiàn)代化高速發(fā)展的中國，新的社會矛盾已轉變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，迫切要求改革人口生育政策。優(yōu)化生育政策的出發(fā)點必須是改善民生、增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展。通過全面實施三孩政策及其配套措施，有助于以點帶面，緩解社會矛盾。

（二）補足民生領域短板

適婚青年作為婚育主體人群，肩負著養(yǎng)老撫幼的重大責任，工作壓力和經(jīng)濟壓力極大，不少青年人已經(jīng)或正在選擇晚婚、不婚、晚育、少育。通過全面實施三孩政策及其配套措施，帶動國內(nèi)教育、就業(yè)、養(yǎng)老等民生領域改革發(fā)展。

（三）穩(wěn)定生育水平

全面實施三孩政策及其配套措施，是基于人口發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實做出的客觀決定。有利于將低生育水平保持在穩(wěn)定狀態(tài)，有效防止人口總量在達到峰值后過快下降，有利于人口長期均衡發(fā)展。

四、目前生育政策困境

（一）政策制定缺乏民意基礎

在制定生育政策過程中，政府和學者的決策起主導作用，但是民眾呼聲不高。住房保障不足、教育成本過高、性別歧視等問題得不到根本解決，民眾的生育愿望持續(xù)降低，并隨著生活壓力的增大面臨家庭焦慮。這種情況下民眾對生育政策的調整很難認可和支持。

（二）生育政策缺少公平性

我國生育政策在各地方存在明顯差異性。在二孩政策放開以前，我國長期實行獨生子女政策。但事實上，我國生育政策在我國城鄉(xiāng)、民族中存在明顯差異，各地在具體執(zhí)行過程中分為一孩政策、一孩半政策、二孩政策。

（三）缺少政策補助

各地區(qū)由于實際情況不同，政策制定的標準以及實施起來的執(zhí)行力也不一樣。由于各地區(qū)發(fā)展不均衡，對于鼓勵生育所規(guī)定的女性產(chǎn)假生育津貼也缺乏系統(tǒng)的管理，一些配套保障措施也不到位。

五、現(xiàn)階段實施全面三孩政策的可行路徑

（一）地方政府需要強化全面三孩政策的宣傳力度

現(xiàn)階段有很多的地方群眾不了解政策的細節(jié)，導致這項工作遇到一些阻力，不同地區(qū)的地方政府組織應該積極主動地大量宣傳和推廣宣傳三孩政策。為使政策實行后的難度降低，通過針對性的宣傳，強化社會大眾對于三孩政策的印象，為政策執(zhí)行提供良好的群眾基礎。

（二）強化統(tǒng)籌規(guī)劃工作

完善社會保障制度，促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接，通過加強統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調各組織單位，將三孩政策落實基層，依法組織實施三孩生育政策。正確引導適婚青年的婚戀觀，加強治理某些地區(qū)天價彩禮等不良風氣，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平。同時提供政策保護家庭教育公平，縮短城鄉(xiāng)教育差距；要完善職業(yè)女性生育休假與生育保險制度。

（三）建立家庭工作平衡的政策體系

為提高生育水平，緩解生育矛盾，我國政府應構建有利于育齡女性生育的“家庭——工作”平衡政策體系。一方面要立法保障產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假的執(zhí)行，給予女性生育、養(yǎng)育過程中足夠的時間支持，另一方面也要積極維護女性就業(yè)的合法權益，讓育齡女性不因生育喪失職場優(yōu)勢。

（四）完善生育利益導向機制

建立具有中國特色的、全面覆蓋的、動態(tài)的“撫育津貼制度”以減輕育齡家庭的經(jīng)濟壓力，消除其生育的憂慮。建立教育津貼制度，對按政策生育的家庭提供獎勵和補助。一直以來，我國不斷調整人口生育政策，都與目前我國人口現(xiàn)狀以及社會經(jīng)濟發(fā)展緊密相關。在全面三孩政策背景下，應該借鑒世界上其他低生育國家鼓勵生育的政策，從我國國情出發(fā)，不斷調整人口規(guī)模，控制人口數(shù)量，不斷完善人口結構，有效防止人口老齡化，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展保駕護航。同時，從基層到縣級政府，擴大政策宣傳，治理不良風氣，關心女性，建立健全婦幼保健制度，創(chuàng)建良好的大環(huán)境使育齡夫婦想生、敢生。

注釋

①彭珮云.中國計劃生育全書[M].北京:中國人口出版社，1997.

②王軍，劉軍強.在分歧中尋找共識——中國低生育水平下的人口政策研究與演進[J].社會學研究，2019(2):219-241.

③趙越.“全面二孩”背景下中國生育政策優(yōu)化研究[D].哈爾濱:黑龍江大學，2021.