作為邊疆治理底色的人民治理：當(dāng)代西藏治理的軌跡、經(jīng)驗(yàn)與啟示

楊明洪

新中國(guó)成立以來(lái)的邊疆治理是將社會(huì)主義制度植入邊疆并將其制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程，走了一條與世界其他國(guó)家不同的道路，形成有中國(guó)特色的邊疆治理模式。把“人民”視為社會(huì)發(fā)展的主體是中國(guó)的當(dāng)今邊疆治理區(qū)別于歷史上邊疆治理的根本性標(biāo)志。由于執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)其歷史使命和建黨宗旨，突出邊疆治理的根本性目標(biāo)，以此著力構(gòu)建現(xiàn)代化的邊疆治理體系和治理能力。“人民”的邊疆治理是中國(guó)共產(chǎn)黨在西藏的長(zhǎng)期執(zhí)政為基礎(chǔ)、馬克思主義“以人民為中心”的發(fā)展理念為指導(dǎo)的結(jié)果。[1]而實(shí)施增進(jìn)“中華民族”共同性的所有政策則是維護(hù)“人民治理”的關(guān)鍵。所以，邊疆治理研究需要從邊疆治理的層次性出發(fā)，尋找邊疆治理最深層次的根基。西藏是中國(guó)一個(gè)典型的邊疆民族地區(qū)，藏族人口占絕大部分，絕大部分居民信仰藏傳佛教，宗教氛圍濃厚，也是民族區(qū)域自治地方。歷史上的國(guó)家統(tǒng)治者僅從自己利益出發(fā)，當(dāng)其“君臨天下”時(shí)，無(wú)一例外地把歷史的西藏治理方式繼續(xù)下來(lái)，即使有所創(chuàng)新，也頂多是作一些“邊際調(diào)整”，不會(huì)從西藏當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷母纠娉霭l(fā)做出全面革新。1949年執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了翻天覆地的變革，即將“人民”理念根植于西藏治理之中，由此“人民”治理方式應(yīng)運(yùn)而生。將“人民”治理視為西藏治理現(xiàn)代化的“底色”，高度概括了當(dāng)代中國(guó)邊疆治理的基本經(jīng)驗(yàn)。本文檢視西藏和平解放以來(lái)的西藏治理軌跡、經(jīng)驗(yàn)，揭示其治理現(xiàn)代化的“人民”底色特征。

一、西藏治理的“人民”主體構(gòu)造

理論上，“人民”體現(xiàn)中國(guó)邊疆治理的主體性，根植于馬克思主義的“階級(jí)”分析方法，而在實(shí)踐上則始于“人民”主體的構(gòu)造。西藏和平解放便開(kāi)始了第一次“人民”建構(gòu)的歷史序幕。與內(nèi)地相比，西藏各族人民身上少了“官僚資本主義”這座大山，但他們深受“封建主義”和“帝國(guó)主義”這兩座大山的壓迫和剝削。而中華民族與帝國(guó)主義之間的矛盾是當(dāng)時(shí)西藏的主要矛盾。[2]320-336如前所述，西藏的“政教合一”的社會(huì)制度這座大山是造成西藏社會(huì)長(zhǎng)期得不到發(fā)展的總根源，英帝國(guó)主義入侵西藏給西藏各族造成災(zāi)難，同時(shí)還造成西藏地方統(tǒng)治集團(tuán)的分化，部分西藏上層分子分裂傾向加劇。搬掉壓在西藏各族人民頭上的這兩座大山是中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命。然而，進(jìn)軍西藏時(shí)期的西藏卻面臨許多特殊矛盾和問(wèn)題，解放西藏和治理西藏需要講求“慎重穩(wěn)進(jìn)”原則。因?yàn)槲鞑厥遣刈寰劬訁^(qū)，當(dāng)時(shí)同一少數(shù)民族聚居人口高達(dá)95%，而這些居民絕大部分信仰藏傳佛教，因此，西藏上層分子手中有能夠號(hào)召群眾的“民族”和“宗教”兩面旗幟。[2]198在這種背景下，解放西藏只能采取和平方式進(jìn)行。這是當(dāng)時(shí)的客觀形勢(shì)造成的，“以打促談”策略由此產(chǎn)生。[2]31在昌都戰(zhàn)役勝利基礎(chǔ)上，中央決定在那里及時(shí)建立昌都人民解放委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)是政務(wù)院(1954年改稱國(guó)務(wù)院)直接領(lǐng)導(dǎo)的，是具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。[3]178-179而西藏其他地方，則根據(jù)《中央人民政府與西藏地方政府關(guān)于西藏和平解放辦法的協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《十七條協(xié)議》)，保留舊西藏地方政權(quán)，將帝國(guó)主義勢(shì)力驅(qū)逐出來(lái)，而不是急于直接發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行改革。由此，壓在西藏各族人民頭上的帝國(guó)主義被驅(qū)逐，但封建農(nóng)奴制這座大山被保留下。實(shí)際上，這時(shí)期，在西藏的政權(quán)形態(tài)呈現(xiàn)多元性，即西藏同時(shí)存在噶廈地方政府、班禪堪布會(huì)議廳和昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)、西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)等不同性質(zhì)的政權(quán)組織。號(hào)稱“三面四方”。[3]181這是西藏治理的“人民”主體第一次構(gòu)造。

第一次“人民”建構(gòu)中政治上采取對(duì)舊西藏少數(shù)民族精英的吸納。由于“在西藏人民中，佛教有很高的威信。人民對(duì)達(dá)賴?yán)锖桶喽U額爾尼德的信仰是很高的。因此，協(xié)議中不但規(guī)定對(duì)宗教應(yīng)予尊重，對(duì)寺廟應(yīng)予保護(hù)，而且對(duì)上述兩位藏族人民的領(lǐng)袖的地位和職權(quán)也應(yīng)予尊重”。[2]54-551954年中央邀請(qǐng)他們前往北京參加全國(guó)代表大會(huì)，分別當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)和委員，并在1956年4月西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)成立之后分別任主任委員和副主任委員。阿沛·阿旺晉美任籌委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)35名委員中，有藏族33名，僅2名漢族；而其下12個(gè)宗的解放委員會(huì)中，藏族干部154名，漢族干部14人。這些藏族干部主要是協(xié)商出來(lái)的土司、頭人、活佛、商人和起義官員及其在昌都地方政府供職的軍政要員。[3]178-179此外，還有其他民族精英特別是早先與黨和解放軍接觸的民族精英也被吸納到黨在西藏的各級(jí)各類(lèi)機(jī)構(gòu)之中。西藏的和平解放這一事實(shí)表明西藏的“人民”主體第一次構(gòu)造是成功的。

西藏民主改革是第二次“人民”建構(gòu)。西藏和平解放之后客觀形勢(shì)的發(fā)展特別是發(fā)生武裝叛亂，這被迫在西藏實(shí)施平叛和民主改革同時(shí)進(jìn)行。①按照《十七條協(xié)議》，西藏社會(huì)變革由西藏上層順應(yīng)西藏人民的意愿進(jìn)行，不作強(qiáng)制改革。第二個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)始，毛澤東代表中央做出“六年之內(nèi)不改”，第三個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期“也要看情況如何才能決定”。[2]189但是，受西方勢(shì)力的教唆和策劃，1959年西藏掀起武裝叛亂。中央被迫做出“一邊平叛，一邊改革”，并進(jìn)行以“三反”②和“三算”③為主要內(nèi)容的民主改革。在具體改革方式上雖有叛亂與非叛亂之別，但在這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的民主改革中，“政教合一”的制度被廢除，三大領(lǐng)主的土地等生產(chǎn)資料分給被長(zhǎng)期壓迫剝削的農(nóng)奴，廣大農(nóng)奴翻身做了西藏社會(huì)的主人。至此，在西藏壓迫和剝削作為一種社會(huì)制度成為歷史的陳?ài)E，不再是一種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)制度。當(dāng)然，廢除封建農(nóng)奴制，搬掉“封建主義”這座大山，對(duì)農(nóng)奴主采取沒(méi)收、贖買(mǎi)、“直過(guò)”三種方式。舊西藏的三大領(lǐng)主被推翻，多數(shù)被改造成為自食其力的社會(huì)主義勞動(dòng)者。廣大人民群眾的宗教信仰自由得到充分保障，各級(jí)各類(lèi)宗教寺廟重新恢復(fù)其宗教場(chǎng)所的功能，并作為社會(huì)基層單位享受政府提供的公共服務(wù)，宗教神職人員作為公民的基本權(quán)利也充分落實(shí)。

通過(guò)民主改革，西藏社會(huì)各界人士都能夠參與國(guó)家事務(wù)管理。1959年7月，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)和下設(shè)地區(qū)一級(jí)行政機(jī)關(guān)中有上層人士565人，其中貴族、官員和宗教界人士415人。[4]西藏原有傳統(tǒng)權(quán)威蕩然無(wú)存，皆有“國(guó)家干部”代替之。1959年3月，國(guó)務(wù)院宣布解散西藏地方政府，由西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)行使西藏地方政權(quán)職權(quán)。由班禪額爾德尼代理主任委員，帕巴拉·格列朗杰和阿沛·阿旺晉美為副主任委員。1965年9月，西藏自治區(qū)正式成立，阿沛·阿旺晉美當(dāng)選為自治區(qū)人民委員會(huì)主席，帕巴拉·格列朗杰等7人為副主席。舊西藏上層人士和社會(huì)底層人士成為西藏新政權(quán)中的同事是西藏第二次“人民”建構(gòu)的特點(diǎn)之一。之所以舊西藏上層人士能與社會(huì)底層人士共同管理政府，是因?yàn)檫@些人士在黨的培養(yǎng)教育下主動(dòng)完成思想改造，如1980年8月鄧小平與班禪談話時(shí)指出“最近看到你寫(xiě)的東西，你還是有思考的，有分析、有能力的”，實(shí)際上是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在學(xué)習(xí)上的互勉。再如1980年8月，鄧小平與班禪談話時(shí)提醒他：“你的注意力不要局限在宗教。你是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，要注意政治，要為安定團(tuán)結(jié)多做工作”。[2]318這個(gè)國(guó)家的性質(zhì)決定其思考問(wèn)題的方向。這些舊西藏的社會(huì)上層被重新分類(lèi)進(jìn)入“人民”序列。當(dāng)然，那些披著“人民”外衣的傳統(tǒng)權(quán)威又在以后事件中跳到了前臺(tái)而成為被懲治的對(duì)象。由此觀之，與內(nèi)地相比，邊疆治理的“人民”主體構(gòu)造不是一次性完成，而通過(guò)多次完成的。這是由特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)造成的，也是西藏治理的顯著特點(diǎn)。

從社會(huì)底層培養(yǎng)“民族精英”是第二次西藏“人民”主體構(gòu)造的另外一個(gè)顯著特點(diǎn)。在舊西藏，社會(huì)底層的人是剝奪了受教育的權(quán)利，沒(méi)有學(xué)校教育，即使在寺廟出生社會(huì)底層的人也很少能上升到高級(jí)喇嘛，而眾多“活佛”不是通過(guò)學(xué)佛而來(lái)，而是靠尋訪“轉(zhuǎn)世靈童”而來(lái)。世俗貴族與寺廟上層建立聯(lián)合政權(quán)即“政教合一”。因此，社會(huì)底層出生的人基本上失去了治理的權(quán)利和必要的能力。而民主改革之后，從兩個(gè)方面著手改造傳統(tǒng)社會(huì)，一是審慎地發(fā)展黨員。1955年底至1956年，發(fā)展了黨在西藏的第一批177名黨員，這批黨員最初與黨發(fā)生聯(lián)系，并在進(jìn)軍西藏中成為積極分子。④同時(shí)加強(qiáng)對(duì)黨員的教育培養(yǎng)。二是大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，特別重視從社會(huì)底層出生的人，擔(dān)任各級(jí)干部，不少出生農(nóng)奴“朗生”階層的人，成為國(guó)家干部、學(xué)者和工程師。到1960年底，藏族和其他少數(shù)民族干部達(dá)到1萬(wàn)多人，4400多名翻身農(nóng)奴成為基層干部，[4]而到2019年年底則有各級(jí)人大代表35963名，其中漢族僅占7.92%。也就是說(shuō)，邊疆治理結(jié)構(gòu)中新的“民族精英”來(lái)自社會(huì)底層，代表的是基層群眾參加國(guó)家治理和西藏治理。

同時(shí)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，大量的干部、工程技術(shù)人員、教師、醫(yī)生等從內(nèi)地選派到西藏支援邊疆建設(shè)。這些“進(jìn)藏干部”帶著“長(zhǎng)期建藏，邊疆為家”[6][7][8]的理想來(lái)到西藏，與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部一道，為西藏治理做出了卓越貢獻(xiàn)。中央第三次西藏工作座談會(huì)決定實(shí)施“分片負(fù)責(zé)、對(duì)口支援、定期輪換”的對(duì)口援藏政策。此后，大約有超過(guò)一萬(wàn)人的援藏干部支援西藏建設(shè)。無(wú)論是進(jìn)藏干部還是援藏干部，⑤他們不僅僅帶來(lái)了援助的資金、物資，也將內(nèi)地治理經(jīng)驗(yàn)帶給西藏。西藏治理結(jié)構(gòu)中又增加了進(jìn)藏干部和援藏干部這一因素，而這一因素仍然是“人民”構(gòu)造的一環(huán)，因?yàn)檫@些進(jìn)藏干部和援藏干部是為了邊疆的建設(shè)。

事實(shí)上，與內(nèi)地相似的情況是，不但社會(huì)底層的人可以進(jìn)入治理隊(duì)伍，還可以吸取少數(shù)民族精英入黨。“文革”中雖然遇到困難，但黨員發(fā)展仍然迅速，1966至1978年，西藏實(shí)際發(fā)展黨員32000多名。[5]據(jù)西藏自治區(qū)黨委組織，截至2021年6月5日，西藏黨員總數(shù)為42.6萬(wàn)名，占總?cè)丝诘?1.7%。這些黨員和黨外優(yōu)秀分子便成為黨在西藏執(zhí)政的基礎(chǔ)，而且，黨組織對(duì)他們的培養(yǎng)、選拔、任用的方式也不斷得到優(yōu)化。改革開(kāi)放后，“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”⑥干部得到培養(yǎng)、選拔、任用，而婦女等特殊身份和特殊經(jīng)歷的的干部也得到更多的培養(yǎng)、選拔和任用。換言之，支持底層民眾反對(duì)上層社會(huì)以求得自身“解放”是問(wèn)題的一個(gè)方面，而支持底層民眾作為社會(huì)上升運(yùn)動(dòng)則具有“進(jìn)步”意義。在“解放”和“進(jìn)步”的感召下，底層民眾被動(dòng)員起來(lái)，主動(dòng)參與到社會(huì)改革與國(guó)家政治建設(shè)之中，無(wú)疑是“階級(jí)-人們”治理構(gòu)建過(guò)程。在這一過(guò)程中，少數(shù)民族精英的階級(jí)立場(chǎng)和階級(jí)觀點(diǎn)至始至終得到強(qiáng)調(diào)。自此，西藏走上了治理現(xiàn)代化之路，治理效能由此得以提升。

此外，對(duì)達(dá)賴集團(tuán)定性的認(rèn)定過(guò)程實(shí)際上是西藏治理“人民”主體構(gòu)造。從本質(zhì)上講，與境外政治分裂集團(tuán)和敵對(duì)勢(shì)力的斗爭(zhēng)過(guò)程本質(zhì)上是西藏治理“人民”主體構(gòu)造過(guò)程，因?yàn)閯澢迨欠墙缦奘冀K是西藏革命和建設(shè)的首要任務(wù)。在境內(nèi)，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民與它們的代理人進(jìn)行斗爭(zhēng)，從思想上消除舊西藏留下的“政教合一”的痕跡和影響，在實(shí)踐上嚴(yán)厲打擊維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的行為，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及貫徹落實(shí)黨的治藏方略，讓西藏和四省藏區(qū)各族人民感受祖國(guó)大家的溫暖。在國(guó)際上，與境外政治分裂集團(tuán)及其支持者進(jìn)行針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)，認(rèn)清其行為的本質(zhì)屬性與辨明其支持方式與手段變幻的方向。這也顯示中央維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)以維護(hù)西藏廣大人民群眾根本利益的決心和努力。

二、西藏治理的目標(biāo)價(jià)值追求

邊疆治理價(jià)值追求是邊疆治理的根本動(dòng)力，也是評(píng)判其治理效能的標(biāo)尺。而西藏治理的目標(biāo)價(jià)值是“人民”的，是中國(guó)邊疆治理的社會(huì)正義。這正是它成為西藏治理“底色”的根本原因。無(wú)論是在西藏實(shí)施重大改革措施，還為西藏出臺(tái)重大政策，或者是解決西藏社會(huì)面臨的重大問(wèn)題，都圍繞“人民”這個(gè)中心。反過(guò)來(lái)，“人民”治理這一價(jià)值理念最能從這些方面折射出來(lái)。當(dāng)然，治理西藏涉及兩個(gè)方面。第一，涉及到西藏與內(nèi)地、藏族與其他民族關(guān)系的處理問(wèn)題。“民族平等”和“兩個(gè)共同”是基本原則。第二，涉及西藏內(nèi)部利益關(guān)系的處理問(wèn)題。人民利益至上是處理這一關(guān)系的基本準(zhǔn)則。這兩方面反映西藏治理的目標(biāo)價(jià)值追求。

黨中央施政理念反映“人民”的目標(biāo)價(jià)值追求。毛澤東接見(jiàn)西藏致敬團(tuán)代表時(shí)說(shuō)“過(guò)去的反動(dòng)統(tǒng)治，清朝皇帝、蔣介石，都是壓迫剝削你們的，帝國(guó)主義也是一樣，使得你們?nèi)丝诓坏冒l(fā)展，經(jīng)濟(jì)削弱了，文化也沒(méi)有發(fā)展。共產(chǎn)黨實(shí)行民族平等，不要壓迫、剝削你們，而是要幫助你們，幫助你們發(fā)展人口、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化……如果共產(chǎn)黨不能幫助你們發(fā)展人口、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化，那共產(chǎn)黨就沒(méi)有什么用處”。[2]87-88中央第一、二次西藏工作座談會(huì)促進(jìn)西藏工作撥亂反正，將其轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。中央第一次西藏工作座談會(huì)提出“千方百計(jì)地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，提高各族人民的物質(zhì)生活水平和文化科技水平……有計(jì)劃有步驟地使西藏興旺發(fā)達(dá)、繁榮富裕起來(lái)”；[2]306中央第二次西藏工作座談會(huì)也提出“千方百計(jì)地把經(jīng)濟(jì)搞上去”，“使一百六十萬(wàn)農(nóng)牧民盡快富裕起來(lái)”。[2]3621987年6月29日，鄧小平接見(jiàn)美國(guó)前副總統(tǒng)卡特提出判斷中國(guó)的民族政策和西藏問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)：“關(guān)鍵是看怎樣對(duì)西藏人民有利，怎樣才能使西藏很快發(fā)展起來(lái)，在中國(guó)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中走進(jìn)前列”。[2]397-398中央第三次西藏工作座談會(huì)正式將上述標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于西藏工作，會(huì)后中央下發(fā)的文件指出“這是西藏人民根本利益所在，是衡量西藏工作的根本標(biāo)準(zhǔn)”。[2]480江澤民在中央第四次西藏工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“把出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在幫助群眾脫貧致富、不斷提高生活水平上”。[2]5542005年胡錦濤主持中央政治局會(huì)議研究西藏工作，提出“西藏農(nóng)牧民占全區(qū)總?cè)丝诘?0%以上，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件、增加農(nóng)牧民收入，是西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)，是衡量西藏發(fā)展戰(zhàn)略成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)”。十八大以來(lái)，“以人民為中心”的發(fā)展理念被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，特別是習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話指出“《共產(chǎn)黨宣言》毫不掩飾馬克思主義政黨的階級(jí)性，旗幟鮮明站在無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民一邊”。[9]這表明作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨從來(lái)都是從廣大人民利益出發(fā)治理邊疆的。這一認(rèn)識(shí)反映在“改善民生、凝聚人心”成為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)分別被中央第六次、第七次西藏工作座談會(huì)一再?gòu)?qiáng)調(diào)的這一事實(shí)上。

“人民”的目標(biāo)價(jià)值追求從中央處理西藏重大改革事項(xiàng)反映出來(lái)。對(duì)西藏民主改革實(shí)行“和平改革、區(qū)別對(duì)待”是基于“人民”利益的考慮。因?yàn)楹推礁母锸恰半A級(jí)斗爭(zhēng)的一種特殊形式”。這種方式不是通過(guò)激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)讓剝削者放棄剝削，而是通過(guò)和平協(xié)商的方式讓他們自愿放棄剝削，同時(shí)還采取適當(dāng)辦法保障他們不降低政治地位和生活水平。這是考慮到，西藏歷史和現(xiàn)實(shí)的原因使得政教合一的領(lǐng)袖人物在群眾中有較高的威信，群眾還擁護(hù)他們，西藏的民族、宗教上層同當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娪幸欢ǖ穆?lián)系，他們手中有“民族”和“宗教”兩面旗幟，對(duì)人民群眾有號(hào)召力。西藏和平解放后，西藏上層成為愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要對(duì)象，他們手中多了一面“愛(ài)國(guó)”旗幟。加之，當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨在西藏沒(méi)有群眾基礎(chǔ)，而帝國(guó)主義分裂活動(dòng)造成西藏與中央關(guān)系不正常。由此，選擇“聯(lián)合封建，消滅封建”的和平改革成為西藏實(shí)施社會(huì)改革的基本策略。這是從人民群眾的利益出發(fā)作出的抉擇。后來(lái)，西藏上層反動(dòng)叛亂。中央作出將平叛與改革同時(shí)進(jìn)行的決策，也采取了“區(qū)別對(duì)待”的方式。區(qū)別叛亂和未叛亂、農(nóng)區(qū)與牧區(qū)，實(shí)行不同的對(duì)待。對(duì)未參與叛亂的地區(qū)和寺廟，采取“和平改革”的方式，而“和平改革”是通過(guò)政府向上層購(gòu)買(mǎi)其土地等生產(chǎn)資料，把它無(wú)償?shù)匕l(fā)給無(wú)生產(chǎn)資料的農(nóng)牧民，同時(shí)也保障這些上層生活水平不降低。對(duì)于參與叛亂的地區(qū)和寺廟，則采取“剝脫剝脫者”的方式進(jìn)行。在牧區(qū)，對(duì)未叛亂的牧主實(shí)行不斗、不分、不劃階級(jí)、牧主牧工兩利的政策。之所以選擇這種“和平改革、區(qū)別對(duì)待”的方式，是因?yàn)榛谖鞑氐臍v史和現(xiàn)實(shí)，選擇盡可能多地減少社會(huì)震蕩的方式，本質(zhì)上有利于西藏人民群眾。

“人民”的目標(biāo)價(jià)值追求還從西藏重大政策出臺(tái)中反映出來(lái)。解放西藏的先頭部隊(duì)出發(fā)前，毛澤東給部隊(duì)下達(dá)“進(jìn)軍西藏，不吃地方”的指示，[10]“如果我軍不從事生產(chǎn)，則給養(yǎng)將成嚴(yán)重問(wèn)題，靠藏政府供給，或靠買(mǎi)，則對(duì)藏民影響不好”，要求進(jìn)藏部隊(duì)“生產(chǎn)和筑路并重”。[2]56民主改革后，考慮到經(jīng)過(guò)平叛改革和動(dòng)蕩之后亟待穩(wěn)定發(fā)展，中央于1961年4月制定了西藏實(shí)行穩(wěn)定發(fā)展的方針，決定5年不辦農(nóng)牧業(yè)合作社、只辦互助組。這種暫緩“社會(huì)主義改造”，讓勞動(dòng)人民的個(gè)體經(jīng)濟(jì)能夠有一個(gè)穩(wěn)定時(shí)期，從而在全國(guó)“社會(huì)主義改造”大環(huán)境中給西藏留“天窗”。“這項(xiàng)政策完全符合有了自己的土地、牲畜的翻身農(nóng)奴的心愿，充分調(diào)動(dòng)了他們的生產(chǎn)積極性”。[2]330不過(guò)，后來(lái)內(nèi)地的一套“左”的做法被照搬到西藏，中央及時(shí)下發(fā)糾“左”的文件，但當(dāng)時(shí)沒(méi)有得到執(zhí)行，結(jié)果只能是破壞生產(chǎn)力。[2]320-337進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，中央決定西藏取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行“三個(gè)長(zhǎng)期不變”，即“土地歸戶使用、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”和“牲畜歸戶、私有私養(yǎng)、自主經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變”和“草場(chǎng)公有、承包到戶、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”。這幾項(xiàng)重大政策是充分考慮西藏實(shí)際情況而做出的，滿足廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)“盡快富裕起來(lái)”的愿意。而在新時(shí)代將西藏納入“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)政策支持范圍，使西藏破天荒地實(shí)現(xiàn)消除貧困問(wèn)題，由此絕對(duì)貧困問(wèn)題在西藏成為歷史的陳?ài)E。這一效應(yīng)與民主改革過(guò)程中百萬(wàn)農(nóng)奴翻身解放具有一樣的意義，前者是西藏廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)“富起來(lái)”的決定性一步，而后者是西藏百萬(wàn)農(nóng)奴實(shí)現(xiàn)“站起來(lái)”的決定性一步。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為頭等大事，因?yàn)槲鞑厣鷳B(tài)環(huán)境極為脆弱，生態(tài)成為民生問(wèn)題，實(shí)施高海拔地區(qū)和“三巖”地區(qū)移民，解決自然生態(tài)條件極差地區(qū)居民的生存問(wèn)題，設(shè)立國(guó)家公園制度。配套國(guó)家實(shí)施“興邊富民”計(jì)劃，西藏在21個(gè)邊境縣實(shí)施“小康村”計(jì)劃，改善邊境地區(qū)居民生產(chǎn)生活條件。以上這些重大政策無(wú)一不是從西藏各族人民的利益出發(fā)的。

“人民”治理的目標(biāo)價(jià)值追求還體現(xiàn)在中央對(duì)重大問(wèn)題的處理上。進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)代，在西藏人民生活水平不斷改善的背景下，1987-1989年西藏進(jìn)入動(dòng)蕩期，特別是1989年3月拉薩發(fā)生較為嚴(yán)重的騷亂。中央排除了將騷亂歸結(jié)長(zhǎng)期“左”的影響，將這次騷亂定性為分裂事件，并反映在1988年6月中央領(lǐng)導(dǎo)喬石視察西藏的講話之中，“拉薩市區(qū)內(nèi)連續(xù)發(fā)生了由極少數(shù)分裂主義分子蓄意制造的多次騷亂事件。他們的目的，是妄想恢復(fù)把西藏從祖國(guó)分裂出去，搞所謂的‘西藏獨(dú)立’。他們夢(mèng)寐以求的是妄圖恢復(fù)西藏的舊制度，重新把廣大藏族人民推進(jìn)苦難的深淵”。[2]402-409認(rèn)定盤(pán)踞境外的政治分裂集團(tuán)是舊西藏封建農(nóng)奴主殘余勢(shì)力是受西方敵對(duì)勢(shì)力所支持。這也反映在1994年江澤民在中央第三次西藏工作座談會(huì)上的講話之中，他認(rèn)為“不穩(wěn)定的原因，主要是達(dá)賴集團(tuán)的分裂活動(dòng)。我們與達(dá)賴集團(tuán)的斗爭(zhēng)，是一百年來(lái)中國(guó)人民同外國(guó)侵略勢(shì)力的圖謀繼續(xù)斗爭(zhēng)的繼續(xù)。這一斗爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)……是維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和反對(duì)分裂的問(wèn)題”。[2]459這一認(rèn)定實(shí)際上運(yùn)用了階級(jí)分析方法。⑦2008年，正當(dāng)西藏進(jìn)入歷史上最好發(fā)展階段，拉薩再次發(fā)生嚴(yán)重的騷亂。中央認(rèn)定是境外政治分裂集團(tuán)陰謀策劃的，階級(jí)分析方法再度受到重視。這反映在2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)所提出的“特殊矛盾”概念上。所謂“特殊矛盾”是“西藏各族人民與達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢(shì)力之間的矛盾”。“特殊矛盾”就是階級(jí)矛盾在當(dāng)代的表現(xiàn)。以后歷次座談會(huì)均確認(rèn)了這一特殊矛盾。總之，對(duì)西藏社會(huì)不穩(wěn)定的根本原因的分析采取階級(jí)的分析進(jìn)路凸顯西藏治理的“人民”路線。

三、西藏治理的手段選擇

邊疆治理手段的選擇是服務(wù)于邊疆目標(biāo)的。在目標(biāo)確定之后，重要的是治理手段的選擇。西藏治理是治理主體綜合運(yùn)用組織手段、制度手段和政策手段解決西藏所存在的各種問(wèn)題的過(guò)程。由于國(guó)家的階級(jí)性質(zhì)決定了在西藏的一般性措施的性質(zhì)，所以，也就直接體現(xiàn)“人民”治理的“本色”。同時(shí)，西藏還存在一些特殊問(wèn)題，因而需要采取特殊措施，而這些特殊措施也從“人民”這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)，綜合考慮各方面情況做出的，雖然帶有妥協(xié)退讓性質(zhì)，但總體上或者從更高層面服務(wù)于或服從人民群眾的根本性利益。因此，西藏治理手段的選擇本身也體現(xiàn)出“人民”治理的“底色”。

1、組織手段的選擇：保障人民當(dāng)家做主

邊疆民族地區(qū)治理現(xiàn)代化包括權(quán)力集中和權(quán)力滲透兩個(gè)過(guò)程。前者是指邊疆民族地區(qū)的社會(huì)權(quán)力特別是強(qiáng)制性權(quán)力向中央集中，而后者則是指現(xiàn)代國(guó)家的正式權(quán)力通過(guò)組織化等各種形式向邊疆民族地區(qū)基層滲透。西藏治理也不例外。因此，組織建設(shè)手段的選擇充分體現(xiàn)西藏各族人民當(dāng)家作主，從而凸顯其治理“人民”底色。黨組織是西藏各族人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的組織依托。民主改革之后，黨擔(dān)負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的責(zé)任，中央在1959年11月發(fā)出的《關(guān)于在農(nóng)村進(jìn)行建黨工作的指示》提出，將建立黨組織作為重要任務(wù)。1959年至1965年，西藏共建立黨的基層組織1064個(gè)。而西藏自治區(qū)成立之后，“西藏工委”改為“中共西藏委員會(huì)”，成為領(lǐng)導(dǎo)西藏自治區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。從民主改革到自治區(qū)成立，黨的組織從西藏自治區(qū)到村社建立起來(lái)，而西藏自治區(qū)內(nèi)所有機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位建立起黨的基層組織。1965年底，西藏共建立農(nóng)牧區(qū)區(qū)委407個(gè)，鄉(xiāng)黨支部744個(gè)。“文革”中，雖然西藏各方面事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)曲折，但黨組織發(fā)展仍然有一定進(jìn)展。1971年10月，選舉產(chǎn)生了第一屆中共西藏自治區(qū)委員會(huì)，1972年，昌都、日喀則、拉薩、那曲分別選舉產(chǎn)生了地區(qū)第一屆委員會(huì)。進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，黨組織發(fā)展更加穩(wěn)健，特別是十八大以來(lái)貫徹全面從嚴(yán)治黨精神，黨建步入新時(shí)代。作為一個(gè)先進(jìn)的政黨和超越民族界限的政治聯(lián)盟，它是代表全國(guó)各族人民根本利益的政黨，其組織在各個(gè)地區(qū)、各條戰(zhàn)線均發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，治理結(jié)構(gòu)的這種制度安排保證黨的意志得到貫徹，保障來(lái)自中央的決策部署得到落實(shí)。

人民政權(quán)是西藏各族人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的政權(quán)依托。在舊西藏，其政權(quán)性質(zhì)是“政教合一”，西藏廣大人民群眾不但要遭受封建農(nóng)奴主的壓迫和剝削，而且還要遭受來(lái)宗教上層的壓力和奴役。這種社會(huì)制度僅存于歐洲中世紀(jì)，當(dāng)時(shí)西藏地方政權(quán)體現(xiàn)三大領(lǐng)主以野蠻、殘酷的刑法維護(hù)封建農(nóng)奴制度。[11]改革舊政權(quán)是必然的，1954年11月便醞釀成立“西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)”，1956年4月正式成立其“籌備小組”并開(kāi)始運(yùn)作。在民主改革之后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，西藏依法建立起包括人大、政府、政協(xié)組織以及司法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各級(jí)在內(nèi)的人民政權(quán)。民主改革過(guò)程中，徹底廢除“政教結(jié)合”的體制，消除披著“宗教”外衣剝削和奴役人民的基礎(chǔ)。“政教分離”隔斷宗教對(duì)行政、司法、教育以及其他公共事務(wù)的干預(yù)，由此“佛法”退出西藏治理范疇。從此西藏治理擺脫了傳統(tǒng)，“國(guó)法”成為西藏治理的遵循和依據(jù)。人民政權(quán)是依靠人民的意志和人民的力量建立起來(lái)的，從自治區(qū)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立起與內(nèi)地一體化或者說(shuō)相對(duì)應(yīng)的人民政權(quán)，以后其內(nèi)容得到不斷充實(shí)，特別是對(duì)口援藏之后更得到充實(shí)完善。如此一來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)人大、政府、政協(xié)以及司法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各司其職，依法行政，既把黨的意志貫穿到西藏的各項(xiàng)工作之中，又充分反映西藏各族人民群眾的意愿，尊重人民的選擇。這樣的邊疆治理結(jié)構(gòu)從一開(kāi)始就實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與自治地方、內(nèi)地與邊疆、民族與民族等之間的利益平衡，而人民當(dāng)家作主也由此得到體現(xiàn)。

人民大眾的民族教育是西藏各族人民當(dāng)家作主的賦能。雖然藏文字創(chuàng)造已1000多年，但在舊西藏占總?cè)丝?5%的農(nóng)奴沒(méi)有受教育。基本上沒(méi)有專門(mén)的現(xiàn)代意義上的正規(guī)學(xué)校，寺院承擔(dān)西藏的教育，佛學(xué)教育是其主要內(nèi)容，教育服務(wù)于佛學(xué)，具有濃烈的宗教性和階級(jí)性，也成為“政教合一”制度實(shí)施的基礎(chǔ)。而西藏現(xiàn)代教育體系則是廢除舊西藏“政教合一”制度基礎(chǔ)上建立的，一方面強(qiáng)調(diào)確保民眾享有學(xué)習(xí)現(xiàn)代科技知識(shí)的權(quán)利，另一方面強(qiáng)調(diào)教育的階級(jí)立場(chǎng)，其后果必然是教育制度和政策設(shè)計(jì)偏向人民大眾。這在設(shè)計(jì)理念上有兩層含義，一是建立與內(nèi)地一體化的教育體系，二是以民族和地域?yàn)榻缦拚疹櫺缘陌l(fā)展民族教育。西藏現(xiàn)代教育的建立在其歷史上是破天荒的，將教育從寺廟分離出來(lái)，舉辦教育的權(quán)力回到人民手中，隔斷舊西藏教育成為“政教合一”政治制度的紐帶。與內(nèi)地一體化的現(xiàn)代教育體系的形成是西藏現(xiàn)代教育體系形成的標(biāo)志，而針對(duì)民族和地域?yàn)榻缦薜恼疹櫺耘e措，則體現(xiàn)從西藏實(shí)際上，盡可能地幫助西藏廣大群眾接受教育的愿望。在內(nèi)地21個(gè)省市辦有西藏班(校)，實(shí)現(xiàn)“三包”政策，充分照顧農(nóng)牧民子女，以民族和地域?yàn)橄迣?shí)行“高考加分”政策，高等教育中又有多種名目支持少數(shù)民族以及來(lái)自民族地區(qū)的漢族學(xué)生深造，都是其直接體現(xiàn)。而使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字和少數(shù)民族語(yǔ)言的雙語(yǔ)教育，既使少數(shù)民族便于與內(nèi)地交流交往交融，擴(kuò)大開(kāi)放，同時(shí)又使得藏語(yǔ)言文字得到保護(hù)和發(fā)展，最終受益于民眾。因此，現(xiàn)代教育體系的建立為不僅滿足廣大人民群眾接受現(xiàn)代教育、分享了現(xiàn)代科技文化知識(shí)的愿望，而且還提升了西藏人民參與政權(quán)和實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的能力。

2、制度手段的選擇：保障人民的基本權(quán)益

社會(huì)主義制度包括它的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度，而“人民”治理的建立實(shí)際上是將社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程。西藏治理的制度是相對(duì)穩(wěn)定的部分，也是核心部分，既是國(guó)家治理價(jià)值追求的映射，又是邊疆治理歷史傳統(tǒng)的吸取。西藏治理的制度體系充分保障西藏各族人民的權(quán)益，顯示西藏治理現(xiàn)代化的“底色”特征。而政治制度建設(shè)的根本目標(biāo)是充分保障西藏各族人民的政治權(quán)益。在西藏，民族區(qū)域自治與基層群眾自治構(gòu)成邊疆地區(qū)政治制度的顯著特點(diǎn)。前者是尊重自治民族的自治權(quán)利，尊重民族文化差異，支持少數(shù)民族管理本民族的內(nèi)部事務(wù)，同時(shí)也體現(xiàn)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。后者是將基層群眾自治作為人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的實(shí)現(xiàn)途徑。基層群眾自治是我國(guó)的基本制度，是在所居住的社會(huì)基層區(qū)域內(nèi)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一種。它帶有基層性、群眾性和自治性的特點(diǎn)。西藏也不例外。民族區(qū)域自治制度，連同基層群眾自治制度，使得邊疆治理的“人民”的“底色”更加鮮明，充分保障人民群眾當(dāng)家作主。在全國(guó)層面，來(lái)自邊疆的少數(shù)民族人士、宗教代表人士不僅參加全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議，而且擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在西藏自治區(qū)層面，全面落實(shí)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，體現(xiàn)邊疆各族人民當(dāng)家作主的權(quán)力。在基層，實(shí)現(xiàn)群眾自治制度，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，其自治權(quán)利得到充分保障。系列化的制度設(shè)計(jì)保障了邊疆各族人民的利益，國(guó)家認(rèn)同和中華民族共同體意識(shí)便可與日俱增。

實(shí)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度以保障西藏各族人民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，促進(jìn)西藏發(fā)展和民生改善。民主改革前，占總?cè)丝诓坏?%的官家、貴族和寺院上層僧侶三大領(lǐng)主，占有西藏的全部耕地、牧場(chǎng)、森林、山川以及大部分牲畜；而占西藏人口95%以上的農(nóng)奴和奴隸，卻不占有土地和其他生產(chǎn)資料，遭受強(qiáng)制的烏拉差役、租稅和高利貸三重剝。[12]歷代中央統(tǒng)治者和西藏地方統(tǒng)治者在西藏所進(jìn)行的改革無(wú)非是調(diào)整既有的統(tǒng)治方式，⑧根本沒(méi)有觸及這一生產(chǎn)關(guān)系。不廢除這種極不合理的生產(chǎn)關(guān)系，廣大人民群眾就無(wú)法擺脫受壓迫和剝削的地位。民主改革后，廢除了這種不合理的生產(chǎn)關(guān)系，建立起新的生產(chǎn)關(guān)系。走上社會(huì)主義道路的西藏，建立了與內(nèi)地相一致的經(jīng)濟(jì)制度。進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)代，西藏也先后在所有制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政金融、收入分配等方面進(jìn)行了改革，特別是從1980年開(kāi)始，在全國(guó)率先實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行前述的“三個(gè)長(zhǎng)期不變”。20世紀(jì)90年代初期，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，中央第三次西藏工作座談會(huì)提出“西藏經(jīng)濟(jì)體制改革要圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，總體上與全國(guó)框架一致，體制銜接”。[2]483經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展和改革，西藏與內(nèi)地形成一體化的經(jīng)濟(jì)制度，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，形成以公有制占主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存，按勞分配為主、多種分配形式并存。同時(shí)，中央對(duì)西藏實(shí)施了一些有利于加快其發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也從西藏內(nèi)部形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的體制機(jī)制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力越來(lái)越強(qiáng)，民生改善的力度越來(lái)越足。從和平解放開(kāi)始，中央號(hào)召內(nèi)地支援西藏，即使在“文革”期間，在中央號(hào)召和安排之下，來(lái)自內(nèi)地的援助從來(lái)沒(méi)有中斷過(guò)，國(guó)家在西藏投資建設(shè)一大批基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展項(xiàng)目，大批內(nèi)地干部和專業(yè)技術(shù)人員支援西藏并扎根西藏，西藏農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)有較大發(fā)展。內(nèi)地各省市和中央各部門(mén)幫扶西藏的辦法發(fā)展成為一項(xiàng)正式的對(duì)口援藏制度。[13]同時(shí)，從1994年開(kāi)始，全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中央不斷加大對(duì)西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。總之，全國(guó)支援西藏成為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要?jiǎng)恿Γ窒砣珖?guó)發(fā)展紅利，而廣大人民群眾從西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中受益。

文化制度建設(shè)的目標(biāo)是保障西藏各族人民的文化權(quán)益。藏文化被譽(yù)為中華文化中的“瑰寶”，是藏民族世代繁衍、生生不息的精神支柱，也是在同其他文化特別是漢文化的相互影響和不斷交融中得到發(fā)展的。[14]在舊西藏，“占總?cè)丝诓蛔?%的農(nóng)奴主占有著西藏全部生產(chǎn)資料和文化教育資源，壟斷著西藏的物質(zhì)精神財(cái)富”，而“占人口95%以上的農(nóng)奴和奴隸”卻“根本談不上享受文化教育的權(quán)利”。[14]民主改革之后，“藏族人民創(chuàng)造了內(nèi)容豐富、特色鮮明、形態(tài)多樣的文化”得到確認(rèn)，[14]第一次將“藏文化”的創(chuàng)造主體凸顯出來(lái)，充分體現(xiàn)人民主體性。廢除少數(shù)上層封建貴族、僧侶壟斷文化教育，廣大農(nóng)奴和奴隸翻身做了社會(huì)的主人，“成為保護(hù)、發(fā)展和享受西藏文化的真正主人，使西藏文化成為人民的文化，并為西藏文化的發(fā)展開(kāi)辟了廣闊的前景”。[14]黨和政府采取強(qiáng)有力的措施保護(hù)和發(fā)展藏文化。包括語(yǔ)言文字、哲學(xué)宗教、藏醫(yī)藏藥、天文歷算、音樂(lè)舞蹈、戲劇曲藝、建筑美學(xué)、雕塑繪畫(huà)、工藝美術(shù)等在內(nèi)的藏文化，進(jìn)入保護(hù)和發(fā)展的范圍。國(guó)家《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中有保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族文化的專門(mén)條款。針對(duì)藏文化保護(hù)和發(fā)展的各方面情況和各個(gè)環(huán)節(jié)，制定了一系列法律和法規(guī)。黨和政府將藏文化的保護(hù)和發(fā)展列入其經(jīng)常性議題，政府資助建立研究機(jī)構(gòu)、保護(hù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織從各個(gè)層面實(shí)施藏文化的研究、保護(hù)和發(fā)展。與藏文化相聯(lián)系的各項(xiàng)事業(yè)都實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。西藏文化保護(hù)和發(fā)展協(xié)會(huì)等非政府組織相繼建立起來(lái)。這些基本文化制度的建立和完善，既使藏文化得到保護(hù)和發(fā)展，又保障了廣大人民群眾充分享受文化帶來(lái)的滿足。同時(shí)進(jìn)藏的干部官兵積極學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)孛褡宓恼Z(yǔ)言，尊重當(dāng)?shù)孛褡宓淖诮绦叛龊蜕盍?xí)俗。

3、政策手段的選擇：突出人民利益至上的理念

政策總是與解決問(wèn)題的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法相一致的。西藏治理的政策體系所展示的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法是“人民”的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法。因此，西藏治理的政策無(wú)不反映“人民”治理的“底色”。首先是國(guó)家的發(fā)展政策依據(jù)“以人民為中心”的發(fā)展理念設(shè)計(jì)。發(fā)展政策不僅涉及西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括西藏的社會(huì)發(fā)展；既包括中央和祖國(guó)內(nèi)地支持西藏發(fā)展，也包括西藏內(nèi)地促進(jìn)發(fā)展的各種政策。事實(shí)上，和平解放以后，中央安排各條戰(zhàn)線上的干部和技術(shù)人員前往西藏幫助建設(shè)，調(diào)撥大量的物資支援西藏發(fā)展，國(guó)家也在西藏進(jìn)行大量投資，幫助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。支持西藏加快發(fā)展成為國(guó)家計(jì)劃的重要組成部分。改革開(kāi)放之后，加快西藏發(fā)展成為西藏工作的中心，國(guó)家進(jìn)一步加大投資，先后實(shí)施了“43項(xiàng)工程”、“62項(xiàng)工程”、“117項(xiàng)工程”和“180項(xiàng)工程”以及“一江兩河”綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，中央給予西藏高強(qiáng)度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅保障了西藏政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，支撐教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，而且，在建設(shè)投資方面則取消了西藏地方配套資金投入要求，這在全國(guó)是惟一的。同時(shí)，從1994年開(kāi)始，中央實(shí)施對(duì)口支援西藏政策，17個(gè)內(nèi)地省市、17個(gè)中央企業(yè)和相對(duì)應(yīng)的中央、國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)口支援西藏發(fā)展，2010年以后，內(nèi)地省市按照其財(cái)政公共預(yù)算收入的1‰投入強(qiáng)度支援西藏發(fā)展，先后有超過(guò)1萬(wàn)名干部和專業(yè)技術(shù)人員實(shí)施援藏。作為“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)中唯一的省級(jí)連片特困地區(qū)，全面消除了絕對(duì)貧困，被譽(yù)為與民主改革中百萬(wàn)農(nóng)奴翻身解放相提并論的大事。此外，中央針對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制定了大量的優(yōu)惠扶持政策，包括扶持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、支持民生改善、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。通過(guò)這些政策給西藏的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，讓西藏各族人民分享國(guó)家發(fā)展的紅利，從而建構(gòu)并強(qiáng)化邊疆民族地區(qū)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

四、結(jié)束語(yǔ)

層次性是世界上物質(zhì)存在的形式，邊疆問(wèn)題與邊疆治理也不例外。有的邊疆問(wèn)題處于表層，有的邊疆問(wèn)題處于深層，其余的邊疆問(wèn)題則處于中間狀態(tài)。與此相應(yīng)，解決這些問(wèn)題的政策措施乃至于相關(guān)制度安排，也是有層次性的。這就引出邊疆治理的層次性問(wèn)題。新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)邊疆的治理不可能原封不動(dòng)地將邊疆社會(huì)承接下來(lái)，而是將其建立在對(duì)邊疆地區(qū)社會(huì)改造的基礎(chǔ)之上。而對(duì)邊疆地區(qū)的社會(huì)改造始于階級(jí)分析和階級(jí)斗爭(zhēng)。西藏既晚于內(nèi)地，也晚于其他邊疆民族地區(qū)。民主改革前的西藏社會(huì)被認(rèn)定為“政教合一”的封建農(nóng)奴制社會(huì)，推翻這一形態(tài)的社會(huì)成為當(dāng)時(shí)的首要任務(wù)。從邊疆治理理解，民主改革不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為廢除“政教合一”的封建農(nóng)奴制，它標(biāo)志著中國(guó)邊疆治理進(jìn)入新的歷史階段。因?yàn)閺拇酥蟮奈鞑刂卫聿辉偈菄?guó)家統(tǒng)治者與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)治者的聯(lián)合，而是西藏各族人民與內(nèi)地各族人民群眾之間的聯(lián)合，并在此基礎(chǔ)上對(duì)邊疆實(shí)施治理。國(guó)家的階級(jí)性質(zhì)發(fā)生變化，邊疆治理中的階級(jí)屬性也跟著發(fā)生變化。區(qū)別于舊中國(guó)的邊疆治理方式，新的邊疆治理為西藏乃至于邊疆治理著上“底色”。

新中國(guó)成立以來(lái)的西藏治理是成功的，治理效能是不斷提升的，而相應(yīng)的治理績(jī)效是顯著的，特別是邊疆被奇跡般地整合到國(guó)家發(fā)展之中，并形成了與內(nèi)地之間相互支援的關(guān)系。新中國(guó)之所以在邊疆治理上取得如此巨大的成就，與中國(guó)公民的文化意義生產(chǎn)有關(guān)。作為邊疆治理的“底色”，“人民”治理是新中國(guó)70年治藏效能提升背后的“治理密碼”。事實(shí)上，新中國(guó)成立以來(lái)的邊疆治理從來(lái)沒(méi)有忽視“民族”因素和“區(qū)域”因素，在邊疆民族地區(qū)實(shí)行的民族區(qū)域自治本身是結(jié)合了這兩個(gè)因素而形成的。改革開(kāi)放前，一度對(duì)“民族”因素照顧不夠，在“文革”中甚至出現(xiàn)抹煞“民族”因素，破壞黨的民族政策和宗教政策，也偏離了“人民”治理的軌道，邊疆地區(qū)成為階級(jí)斗爭(zhēng)風(fēng)暴的漩渦，排斥正常的邊疆治理措施，其治理效果可想而知。“文革”中，片面強(qiáng)調(diào)“階級(jí)斗爭(zhēng)”，將“人民”治理的“底色”變?yōu)椤爸魃薄?guó)家正常的建設(shè)和治理受到了嚴(yán)重干擾和破壞，西藏建設(shè)也未能幸免。[15]改革開(kāi)放之后特別是在初期實(shí)現(xiàn)西藏治理工作的“撥亂反正”，于是邊疆治理的“族際治理”色彩太濃了，“區(qū)際治理”取向被淹沒(méi)。[16]改革開(kāi)放之前，“階級(jí)”是主動(dòng)性話語(yǔ)，而此后，“階級(jí)”話語(yǔ)接近消失。而在現(xiàn)實(shí)中，“階級(jí)斗爭(zhēng)”概念既不能泛化，也不能虛化。當(dāng)今避談“階級(jí)”“階級(jí)矛盾”和“階級(jí)斗爭(zhēng)”，無(wú)疑造成人們對(duì)中國(guó)西藏治理“人民”治理方式的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生很多誤解甚至是曲解。

新中國(guó)成立以來(lái)的西藏治理的重要特點(diǎn)是，當(dāng)今中國(guó)的邊疆治理制度和治理體系有自己的特色，既不同于世界其他國(guó)家，也不同于中國(guó)古代。正如習(xí)近平所指出的那樣“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史文化、社會(huì)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的”。[17]邊疆治理制度和治理體系也不例外。中國(guó)形成自己特色的根源是新中國(guó)成立后，用馬克思主義為指導(dǎo)治理邊疆，其治理“底色”是“人民”治理。“人民”治理是一種新的邊疆治理觀，也是邊疆治理現(xiàn)代化的本質(zhì)。簡(jiǎn)單地講，這種治理方式是與“非人民”治理相對(duì)立的，是站著人民利益角度上治理邊疆。治理“底色”為治理邊疆提供了基礎(chǔ)；在這個(gè)基礎(chǔ)上，各種有利于邊疆發(fā)展、穩(wěn)定和安全的舉措均得到實(shí)施。中國(guó)當(dāng)代的邊疆治理制度和治理體系是在充分顯示“人民”治理這一“底色”的基礎(chǔ)上不斷吸納改進(jìn)各種優(yōu)秀管用治理辦法的結(jié)果。同時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)，作為一種“底色”，“人民”治理并不排斥其他先進(jìn)的治理方式，恰恰相反，邊疆地區(qū)是國(guó)家的特殊區(qū)域空間，與國(guó)家治理相聯(lián)系，與非邊疆治理比，有其特殊性。歷史上和世界其他國(guó)家在實(shí)踐中的文明成果可以而且應(yīng)該被吸納進(jìn)去。這一過(guò)程仍可穿越多個(gè)社會(huì)形態(tài)。

新中國(guó)成立以來(lái)，西藏治理的重要啟示是維護(hù)“人民”治理這個(gè)“底色”是邊疆治理走向長(zhǎng)治久安的根本方向。因?yàn)椤叭嗣瘛钡倪吔卫硎且灾袊?guó)共產(chǎn)黨在西藏的長(zhǎng)期執(zhí)政為基礎(chǔ)、馬克思主義“以人民為中心”的發(fā)展理念為指導(dǎo)的結(jié)果。[1]而實(shí)施增進(jìn)“中華民族”共同性的所有政策則是維護(hù)“人民治理”的關(guān)鍵。由于舊西藏遺留下來(lái)的政治分裂集團(tuán)在境外敵對(duì)勢(shì)力的支持下，從未放棄分裂祖國(guó)的圖謀，進(jìn)而恢復(fù)其昔日的統(tǒng)治，所以，西藏的階級(jí)斗爭(zhēng)從來(lái)沒(méi)有消失，即使在后革命時(shí)代也是這樣，西藏成為一個(gè)特例。1997年十五大政治報(bào)告提出：在社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活多方面存在著種種矛盾，階級(jí)矛盾由于國(guó)際國(guó)內(nèi)因素還將在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在。這一判斷與西藏治理中遇到的情形相吻合。事實(shí)上，從“階級(jí)”角度對(duì)境外政治分裂集團(tuán)定性在歷次中央西藏工作座談會(huì)上的議題中均有反映。這說(shuō)明，進(jìn)入改革開(kāi)放之后，雖然“階級(jí)”話語(yǔ)在公眾視野中基本上消失，但作為一個(gè)典型的邊疆民族地區(qū)，西藏“人民”治理的“底色”特征比較明顯。因此，維護(hù)“人民”治理這個(gè)“底色”十分重要。

注釋：

①在海外，有一種說(shuō)法，即“民主改革”前的“農(nóng)奴制”在西藏是杜撰出來(lái)的，改變不存在這樣的社會(huì)制度。這種說(shuō)法本質(zhì)上是否認(rèn)“民主改革”，也就是否定西藏新的社會(huì)制度的正當(dāng)性和合法性。

②反叛亂、反封建特權(quán)、反剝削。

③算政治迫害賬、算階級(jí)壓迫賬、算經(jīng)濟(jì)剝削賬。

④請(qǐng)根據(jù)“十七條”協(xié)議，后文將要提及直到1959年前，并沒(méi)有在農(nóng)牧區(qū)發(fā)展黨組織和黨員。

⑤進(jìn)藏干部與援藏干部?jī)H是概念上的差異，人們將隨人民解放軍進(jìn)軍西藏和此后由國(guó)家選派到西藏長(zhǎng)期工作的人員稱為進(jìn)藏干部，而援藏干部則是改革開(kāi)放之后實(shí)施對(duì)口援藏而從內(nèi)地選派(定期輪換)的人員稱為援藏干部。

⑥1982年9月黨的十二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》。

⑦1993年5月24日，拉薩再次發(fā)生了鬧事事件，成為認(rèn)識(shí)上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因?yàn)獒槍?duì)分裂主義的活動(dòng)，西藏自治區(qū)黨委明確提出“反分裂斗爭(zhēng)是西藏當(dāng)前階級(jí)斗爭(zhēng)的集中體現(xiàn)”。1994年4月14日，陳奎元強(qiáng)調(diào)“我們同達(dá)賴集團(tuán)的斗爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是階級(jí)斗爭(zhēng)，他們所代表的反動(dòng)勢(shì)力不甘心退出歷史舞臺(tái)，總要夢(mèng)想‘西藏獨(dú)立’，復(fù)辟封建農(nóng)奴制，這是由他們的階級(jí)利益所決定的”。同年6月28日，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“達(dá)賴集團(tuán)是一個(gè)被西方敵對(duì)勢(shì)力扶持、操縱的政治集團(tuán)、社會(huì)集團(tuán)，我們與他們的斗爭(zhēng)性質(zhì)是階級(jí)斗爭(zhēng)”。1997年中共十五大政治報(bào)告中也指出，在社會(huì)主義初級(jí)階段，階級(jí)矛盾由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)因素，還將在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在。西藏自治區(qū)黨委立即對(duì)江澤民的政治報(bào)告做出回應(yīng)“江總書(shū)記講階級(jí)矛盾在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在，在我們西藏這個(gè)范圍內(nèi)，階級(jí)矛盾以及反對(duì)封建農(nóng)奴主復(fù)辟勢(shì)力的階級(jí)斗爭(zhēng)從來(lái)沒(méi)有熄滅”。參見(jiàn)陳奎元：《西藏的腳步》，北京：中央黨校出版社，1999年，第98、138和449頁(yè)。

⑧例如駐藏大臣張蔭棠的改革和十三世達(dá)賴?yán)锏母母铩⒁?jiàn)羅布：《十三世達(dá)賴?yán)镄抡母锸≡蛱健罚段鞑卮髮W(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2006年第3期。趙云田：《清末西藏新政述論》，《近代史研究》2020年第5期。