邊境地區社會組織在應急管理中的作用發揮研究*——以云南省應對重大突發公共衛生事件為例

云南財經大學 周華楊

一、社會組織在邊境地區應急管理中的功能作用分析

（一）社會組織參與邊境地區應急管理工作的必要性

1.邊境地區的特殊性

我國邊境線長達5.52萬公里,其中陸地邊境線約2.28萬公里且地形地勢復雜，導致境外疫情輸入防控工作壓力較大。云南省地處我國西南邊境，由于其縱橫起伏的地形地勢造成漫長的邊境線上多有“一寨分兩國”“一溝隔兩國”的獨特景觀，加之邊境線上多為經濟欠發達的農村地區，邊境應對突發事件的應急管理基礎設施建設較不完善，突發事件應急能力建設還有待提高，云南邊境地區應急管理工作難度大，單靠政府部門的職能發揮，難以完全應對復雜且嚴峻的公共突發事件，需要動員更廣大的社會力量參與到其中來，而社會組織作為重要的社會救援力量，能夠在重大突發事件應急管理中發揮其重要作用。

2.有利于實現政府職能轉變

目前，我國政府職責體系還有一些不適應的地方，在應急管理中，由于治理壓力大、財政負擔重等原因，政府“失靈”表現為“管太多”導致的社會資源浪費、“管太少”造成公共危機事件難以平息以及公共危機事件的突發性和復雜性影響下的政府“難管控”等。在政府無法或難以涉及的治理部分，政府能夠通過引導社會組織等社會力量參與到應急管理之中來實現，這不僅有利于應急管理體系的科學化、合理化，也有利于促進我國政府職能轉變進程，有其一定的必要性。

3.構建國家應急管理體系的必然要求

構建中國特色應急管理體制，要在黨中央的領導下，統籌社會力量積極參與公共突發事件應急管理，發揮社會主義國家的民主優勢，積極構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。由于社會組織能夠在政府部門和其他社會力量無法或難以覆蓋的應急管理領域發揮其獨特、專業的功能作用，其能夠積極參與到公共危機事件的應急管理中，是滿足社會公共服務需求的需要，也是構建科學高效的國家應急管理體系的必然要求。

（二）社會組織在邊境地區應急管理工作中的功能作用

在參與應急管理工作時，社會組織積極具有一定的自身優勢，在多個領域發揮著其不可替代的功能作用。首先，社會組織與社會基層百姓聯系較為緊密。大部分社會組織來源于民間，能夠較為直接、迅速地對公共危機事件中的社會需作出反應，并能夠針對社會需求的差異化做出不同反饋，滿足應急管理工作中更多的社會需求；其次，社會組織具備一定的專業性。在社會救援體系發展較好的發達國家，社會救援市場化程度也較高，對于突發事件的應急管理工作，這些專門應對突發事件的社會組織往往具備更高的專業化水平，能夠在公共突發事件的事前預防、事中應對、事后處置環節都發揮其專業能力。對于我國來說，雖然專業應對突發事件的社會組織的發展還需進一步加強，但在社會公共突發事件的應對中，在物資籌集、群眾心理救助以及救援志愿者招募、培訓等方面，社會組織仍是具備了一定的專業能力；最后，社會組織擁有較強的社會資源整合能力，在此次重大突發公共衛生事件的防控工作中，社會組織積極響應黨和國家的號召，依法籌集救援資金、物資并按照規章制度迅速將救援物資運往應急“第一線”，一定程度上滿足了“第一線”上的需求，也緩解了應急管理工作的部分壓力。

二、邊境地區社會組織參與應急管理存在的問題

（一）參與“程度淺”

首先，云南省邊境地區經濟、科教、文衛等發展水平不高，當地的社會組織自身能力不足，遠遠達不到應急管理工作對社會組織的需求。加之云南邊境地區多為農村區域，社會組織發展程度普遍不高，對于應急管理所需的專業型社會組織則數量寥寥無幾，這些社會組織參與邊境地區應急管理工作的力量較弱，無法勝任專業工作，只能動員組織人力資源參與到應急管理中，參與的程度較淺。其次，邊境地區社會組織參與應急管理的渠道，相較于其他發達地區來說還遠遠不夠，以此次應對重大突發公共衛生事件的防控工作中，部分社會組織無法參與到更深入層次的應急管理工作之中，只能停留在“表面”上的防控工作，參與程度不夠深，無法真正發揮社會組織在應急管理中的自身優勢。

（二）參與“力度小”

首先，對于邊境地區的社會組織來說，大多數社會組織的日常工作及活動經費，主要來源于政府補貼或者承接政府購買服務，對于應急管理工作中的大部分志愿性工作，大部分社會組織難以承接；其次，云南邊境地區也存在著大量的“僵尸組織”，即不開展活動、不承接公共服務項目的社會組織，這類社會組織形同虛設，日常基本不開展任何公共服務活動，更不用說參與邊境應急管理工作。再次，對于邊境地區來說，應急管理體系構建關鍵在于是否有具備一定公共危機事件應急管理相關的專業型社會組織，能夠在經濟發展、基礎設施建設相對落后的邊境地區發揮社會組織自身的專業能力優勢，彌補政府部門及其他社會力量在公共危機事件應急管理中的不足之處，但實際情況是此類社會組織數量、質量都遠遠未“達標”。以上因素，都體現出社會組織參與邊境地區應急管理的力度較小的問題。

（三）參與“秩序混亂”

社會組織作為社會治理的重要主體，其日常工作及活動運行，需要接受來自政府相關部門的監管及人民群眾的監督。在此次應對重大突發公共危機事件中，社會組織主要參與的救援物資籌集、管理和調配以及社區疫情管控工的過程中，仍出現了資金管理問題等較為惡劣的事件，對社會組織參與應急管理中的社會輿論產生了負面影響，不利于應急管理工作的社會力量參與，也造成了社會組織的社會公信力損失。

（四）法律法規不健全

目前我國社會組織參與應急管理相關的法律法規體系還不夠完善，政府部門與社會組織在參與突發事件應急管理的過程中，往往會出現“權責不明”的情況，造成社會組織在公共危機事件中不知道管什么、怎么管，而政府部門在應急管理的“簡政放權”中也不知道該放什么權。此外，社會組織在參與應急管理時沒有法律授予的地位，導致其在管理過程中無實際權力，應急管理工作開展受到了一定的制約。

三、邊境地區社會組織在應急管理中發揮作用的對策建議

（一）完善相關法律法規

為滿足如今多樣化的社會公共服務需求，社會組織的數量及種類將愈加多樣化、豐富化。社會組織參與應急管理，也是我國構建國家應急管理體系的重要內容，根據社會組織的發展狀況，要結合國內外有益實踐經驗，逐步完善有關社會組織參與應急管理的法律體系建設，用法律的形式明確社會組織參與應急管理的“權與責”，同時也對社會組織參與應急管理的形式、程序、渠道等做出規定，保證社會組織參與應急管理有渠道、有路徑，使社會組織參與應急管理形成制度化、法制化，確保社會組織參與的秩序化與規范化。同時，也要明確社會組織參與應急管理的監管與監督體系，確保社會組織合法、規范、有效地參與應急管理，維護社會組織在社會中的公信力。

（二）提高社會組織自身能力建設

要想從根本上解決社會組織參與應急管理的短板問題，就要切實解決社會組織自身能力較弱的問題。在一切工作因素中，人始終是核心因素，提升社會組織災害應急能力關鍵在于提高社會組織成員的災害應急能力，社會組織要加強會員、志愿者的應急管理教育培訓工作，多引進與應急管理相關的專業人才，利用人力資源優勢提高自身能力建設，以過硬的專業能力參與到公共危機事件應急管理中，切實推進國家應急能力體系建設進程。

（三）加大政府對社會組織的培育發展力度

在政府對社會組織的培育方面，首先，對社會組織的財政幫扶投入可以適當向具備一定應急能力的科技類專業社會組織傾斜，保證其逐步發展并最終能夠與應急管理的需求相匹配，利用科技力量切實解決社會組織在參與應急管理中的短板問題。其次，加大與應急管理相關的公共服務項目的政府購買力度，促進該類型社會組織的發展，同時也能進一步提高社會組織參與應急管理的積極性。第三，積極利用社會組織孵化器等形式，在保證社會組織質與量的同時，積極培育能夠參與突發事件應急管理這一類型的社會組織，從源頭解決專業型社會組織數量與質量不足的問題。

（四）營造有利的社會環境

要解決社會組織參與應急管理的社會認同問題，必須要從社會出發。在物質基礎得到基本滿足的今天，社會公民的公益、愛心意識日益高漲，在此背景下，應當鼓勵更多的群眾通過社會組織等方式參與到公益慈善事業中來，在社會形成崇尚公益與愛心的良好氛圍，從根本上提升社會組織的社會地位，為社會組織有效參與應急管理營造良好的社會環境。