靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險的現(xiàn)實困境與對策

華僑大學 唐琴

一、文獻綜述

目前，學界對于失業(yè)保險的研究主要集中在以下方面。一是從經(jīng)濟學的視角，對失業(yè)保險的費率、基金可持續(xù)性等進行研究。如郭磊、胡曉萌（2020）通過研究中央與地方發(fā)布的降低社會保險費率政策對企業(yè)的影響；薛惠元、曹思遠（2021）則通過數(shù)據(jù)和模型運算來研究失業(yè)保險基金的可持續(xù)性。二是對失業(yè)保險制度的功能進行研究，如葉珊（2019）認為后工業(yè)時代，失業(yè)保險的功能已經(jīng)不再局限于基本的生活保障，而延伸至了防失業(yè)和促就業(yè)功能；張盈華（2019）認為，除了促就業(yè)以外，現(xiàn)代失業(yè)保障的功能延伸到了助力扶貧攻堅戰(zhàn)略中，并發(fā)揮了較好的作用。三是對我國局部地區(qū)的失業(yè)保險運行情況進行分析，如陳心穎（2014）對福建省失業(yè)保障的運行現(xiàn)狀進行了實證分析，并對政策的改進提出了建議；李珍、張楚（2020）認為，失業(yè)保險可作為常規(guī)化的應(yīng)急制度納入社會救助體系中，以發(fā)揮其核心作用。

就目前的研究現(xiàn)狀來看，失業(yè)保險中的靈活就業(yè)群體沒有得到足夠關(guān)注。本文試圖以將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍為切入點，分析其現(xiàn)實困境，并提出政策建議，為我國失業(yè)保險制度的改革及完善提高參考與建議。

二、靈活就業(yè)人員與失業(yè)保險制度的錯位

（一）新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員

靈活就業(yè)人員是指無固定工作場所、工作時間具有間斷性、收入具有不穩(wěn)定性的非正規(guī)就業(yè)者，以網(wǎng)店工作者、網(wǎng)絡(luò)主播、外賣員、自由撰稿人、模特等為主。而以這類人員為主體、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)為依托的新興產(chǎn)業(yè)形成了就業(yè)形勢的新形態(tài)，其具有去平臺化、自我雇傭化的特征，收入層次既有高收入的作家、網(wǎng)絡(luò)主播，也有低收入的農(nóng)民工、臨時工和兼職人員。

（二）失業(yè)保險制度的概念與現(xiàn)實缺位

1.失業(yè)保險概念

失業(yè)保險是國家立法強制實行的，資金來源于用人單位與職工繳費及財政補貼等，對非本人意愿失業(yè)的勞動者進行基本生活保障與其他補貼，并通過專業(yè)訓練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。

2.制度的現(xiàn)實缺位

（1）從覆蓋范圍來看

根據(jù)現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》規(guī)定，國有、集體、私營企業(yè)以及事業(yè)單位等都在覆蓋范圍內(nèi)。條例還規(guī)定，地方可以根據(jù)自身情況，將其余法律允許的、符合失業(yè)情況的群體納入覆蓋范圍內(nèi)。目前我國失業(yè)保險制度的覆蓋范圍在逐步擴大，但仍然以正規(guī)就業(yè)群體為主，并未將靈活就業(yè)人員一并納入，導致其長期暴露在失業(yè)風險下。

從各地的情況來看，目前有14個省市（如廣東、上海、福建等）將有雇員的個體工商戶群體納入覆蓋范圍中，少數(shù)省市如南京、成都則將靈活就業(yè)人員納入了覆蓋范圍。這些都是當?shù)卣鶕?jù)省市自身情況對失業(yè)保險做出的有益嘗試，并帶有當?shù)靥厣鐝V東、福建等私營企業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，其個體戶占比較大，將其納入失業(yè)保險，使其得到相應(yīng)的保障以促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定具有正向作用。綜上所述，雖然部分省市、地區(qū)對于失業(yè)保險的嘗試具有創(chuàng)新性，但總體上仍不充分。

此外，參保率和受益率也可衡量出失業(yè)保險的覆蓋面。根據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)整理可知，目前我國的失業(yè)保險參保人數(shù)占勞動人口的比重從2000年到2018年來僅提高了10.3個百分點。盡管參保率在逐步提高，但總體較低（同期醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險參保率已達99%）。城鎮(zhèn)人口占總參保率的比重維持在45%左右，近20年內(nèi)無明顯增長，即仍有一半以上的城鎮(zhèn)人口未參保。

而就失業(yè)保險的受益率上來看，根據(jù)人社部最新發(fā)布的2020年統(tǒng)計快報顯示，我國當年就業(yè)人口約7.5億，失業(yè)人員1.1億人，失業(yè)率為5.2%。其中包括城鎮(zhèn)勞動者4.6億人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.24%。可以看出，我國當年失業(yè)率較高。同時，2020年我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)945萬人，年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)僅為270萬人。這說明，我國登記失業(yè)人員在逐年上升，而領(lǐng)取人數(shù)卻沒有明顯上漲，再次證實了我國目前失業(yè)保險覆蓋率較低、且處于參保率與受益率雙低的局面。

（2）從制度設(shè)計層面來看

①失業(yè)保險的目的

《失業(yè)保險條例》（下簡稱《條例》）中顯示，條例最初設(shè)計的目的是作為一項應(yīng)急性救濟政策，其目的是為了救濟和保障有工資收入的正式勞動者失業(yè)后的基本生活，同時兼顧公平與效率的政策目標。然而，在實施過程中，失業(yè)保險并未真正實現(xiàn)公平與效率的目標。其從目標上覆蓋的僅為“有工資收入的正式勞動者”，意味著其從政策設(shè)計的目的上除開了非正規(guī)就業(yè)人員，即靈活就業(yè)人員。

②保險費的繳納

當前，《條例》規(guī)定失業(yè)保險的保險費用由單位和個人共同繳納。2015年前單位需為雇員繳納工資總額的2%，個人需繳納1%。2015年后，為響應(yīng)中央“降成本”的要求，失業(yè)保險繳費率降至企業(yè)與個人雙方各繳納工資總額的1%。然而，這種繳費方式并不適用于該群體。一是因為靈活就業(yè)人員并無固定的用人單位，單位繳費這一硬性條件操作性低；二是靈活就業(yè)人員收入并不穩(wěn)定，無法根據(jù)其收入來確定繳費金額；三是靈活就業(yè)人員常以“兼職”身份工作，用人單位并無為其繳納失業(yè)保險的承諾與義務(wù)。

③失業(yè)金的領(lǐng)取

當前，根據(jù)《條例》規(guī)定，失業(yè)金的領(lǐng)取需滿足一定的條件，其中包括：單位和個人需共同繳費滿一年，這與靈活就業(yè)人員間斷性的工作特點不相符。據(jù)統(tǒng)計，其平均一年更換三個工作單位，工作超過一年的較少。其次，領(lǐng)取失業(yè)保險金需非本人意愿中斷就業(yè)。就靈活就業(yè)人員而言，其工作單位更換頻繁且非本人意愿中斷就業(yè)的認定較為困難，無法完成認定程序。最后，領(lǐng)取失業(yè)金還需滿足一關(guān)鍵條件，即辦理失業(yè)登記、且接受求職培訓（登記有人員要求，其中并不包含靈活就業(yè)人員），失業(yè)者因無正規(guī)就業(yè)單位而無法進行登記。綜上，靈活就業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)金方面有著極大的障礙。

④失業(yè)金的待遇水平

從靈活就業(yè)人員可領(lǐng)取的失業(yè)金的待遇水平方面來看，與一般就業(yè)者的失業(yè)保險待遇水平也有著極大的區(qū)別。《條例》規(guī)定，失業(yè)保險待遇除了失業(yè)期間的基本生活保障以外，還應(yīng)包括失業(yè)期間的基本醫(yī)療保險、撫恤金、職業(yè)介紹補貼等。并在領(lǐng)取時有一定的期限限制，該期限與受保人繳費年限直接掛鉤，呈直線相關(guān)。靈活就業(yè)人員與一般參保人員的區(qū)別在于，靈活就業(yè)人員的工作特性無法長期繳納失業(yè)保險，且無法形成同一單位的繳費事實。因此，在領(lǐng)取時往往會造成待遇上的不公平。

三、對策研究

根據(jù)上文中分析的靈活就業(yè)人員與失業(yè)保險的錯位原因，筆者認為，失業(yè)保險可以從以下方面進行制度完善。

（一）從制度的頂層設(shè)計改革，擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍

當前我國失業(yè)保險為繳費型單一支柱保險，其弱勢也十分明顯，即容易造成參保率與收益率雙低的局面。因此，應(yīng)從制度頂層設(shè)計和內(nèi)容進行改革，構(gòu)建以失業(yè)保險、救助、補助的多層次保障制度，循序漸進地擴大覆蓋范圍，以適應(yīng)新業(yè)態(tài)。同時，構(gòu)建多層次保障制度還有利于改善繳費型單一支柱的財政困境，更好地保障參保者，促進再就業(yè)和穩(wěn)就業(yè)，實現(xiàn)政策目標。

（二）在制度的具體細則上給予優(yōu)惠

由于靈活就業(yè)人員的工作特性及參保困境，應(yīng)建立以靈活就業(yè)人員為主體的繳費機制，如加拿大、德國實行的失業(yè)保險個人賬戶，通過改革繳費機制來保障靈活就業(yè)人員。同時確定一個合理的繳費基數(shù)以及比例，放寬參保門檻（例如取消單位+個人繳費機制），設(shè)置合理的繳費限額，同時對較為困難的、低收入的靈活就業(yè)參保者給予一定的繳費補貼，以鼓勵其參保，提高群體參保意愿，進一步擴大覆蓋范圍。

（三）放寬失業(yè)金領(lǐng)取資格、提高待遇

目前，現(xiàn)行條例中領(lǐng)取失業(yè)金必須單位和個人同時繳費滿一年，筆者認為，可以參考德國，如將繳費年限改為按工作時來認定勞動者的參保門檻，勞動者一周工作40小時以上即可參加失業(yè)保險，并在失業(yè)時給予與其他勞動者一致的待遇。其次是靈活就業(yè)人員的失業(yè)認定條款，可參考美國，即超過2周未獲得任何收入且工作時長不超過10小時，即認定為失業(yè)。此細則可合理且準確地認定失業(yè)事實，給予相應(yīng)人員合理的保障。

四、結(jié)語

二十一世紀以來，網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟的發(fā)展催生了眾多非正規(guī)的就業(yè)人員，形成了新的就業(yè)形態(tài)。靈活就業(yè)人員的社會保障問題也一直被學界所關(guān)注，但對于失業(yè)保險卻未深入研究。事實上，由于靈活就業(yè)人員群體的特殊性，導致其與失業(yè)保險的錯位，失業(yè)人員難以得到保障。因此，失業(yè)保險應(yīng)覆蓋靈活就業(yè)人員，將其納入制度保護范圍，保障勞動者的權(quán)益，是創(chuàng)建和諧社會、滿足人民對美好生活向往的應(yīng)有之義。