關于少數民族地區自治法律實行監督機制的研究

內蒙古法官進修學院 李瑞芳

黨中央和全國人民代表大會一直堅持按照《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《名族區域自治法》）實行民族區域自治制度，該法律自1984年通過以來為解決我國民族問題提供了獨創性的解決方式，是中國人民智慧的結晶。2017年，黨的十九大提出要繼續堅持和完善這一制度，總結已經取得的民族區域自治經驗，為我國的民族團結和穩定做出應有的貢獻。在全面推進依法治國的理念下，推動民族區域自治制度的貫徹落實，必須不斷推進《民族區域自治法》的施行，這是事關民族團結、國家統一、社會主義法制體系不斷完善的舉國大事。

一、少數民族地區自治法律實行監督機制發展現狀

少數民族地區自治法律實行監督機制，是為保證民族區域自治法律規定得以順利推進實施而建立的相關配套監督制度，主要是限制民族區域自治機關在法定范圍內行使自治權力，保證上級權力部門切實履行法律賦予的義務。

民族區域自治法執行監督的方式分為立法監督和實行監督兩種方式，從內部和外部兩個方面進行監督。《民族區域自治法》實施以來，享有自治權力的155個民族地方人民代表大會都制定出臺了相關的單行條例，在自治區域內單獨實行。現行民族區域地方條例總數已達696部，完善了民族區域自治的相關配套制度，建立起了相對完善的民族區域自治法律體系。在司法實踐中，已經有援引《民族區域自治法》做為判決依據的現實案例，得到社會各界的普遍認可。2017年，西藏自治區日喀則市定日縣人民政府訴訟河北省火點文化傳媒有限公司、山東省定坤文化創意工作室在影視作品中侵權一案，受理法院在援引《民族區域自治法》的規定，認可了定日縣人民政府的起訴資格，可以在該案中做為原告，享有原告的一切權力。

如今，我國社會政治、經濟、文化等領域快速發展，少數民族地方的自治出現了新的形勢和問題。由于區域發展的不均衡，少數民族地區的經濟發展水平相對落后，這與地區人民對經濟和文化生活需求的日益提高相矛盾，少數民族同胞的“中國夢”需要更高水平的社會民主、公平、經濟和文化與之相適應，需要更好的法律制度來保證地區的平穩發展。國外勢力和民族分列勢力始終賊心不死，利用不同文化、經濟主體發生碰撞的機會，不斷分化少數民族同胞，需要嚴格實行民族區域自治的法律規定，來化解民族地方的矛盾，維護中華民族統一的民族觀念。因此，要切實貫徹好民族區域自治制度，就必須強化對民族地區自治法律實行監督機制的建設。

二、面臨的主要問題

（一）憲法的監督作用發揮不充分

憲法是國家的根本大法，是制定一切法律的依據，在中華人民共和國境內實行的一切法律制度均不得與憲法相違背，必須實行“合憲審查”。然而，在實際立法過程中對合憲審查的落實并不充分，存在著審核標準模糊、審核內容不嚴謹的問題，導致了個別有違反憲法和其他上位法規定的民族區域地方性法規得以通過。湖北省恩施土家族苗族自治州曾在修訂《自治條例》時，設置了所轄縣市人民政府的行政首長應由地方主體少數民族擔任的內容，違反了上位法關于民族自治地方的規定。

（二）實行監督機制難落實

《民族區域自治法》的制定側重于抽象的、原則性的立法規定，其條款大多操作性不足，這與其他法律規定完全不同，大量的規定需要通過司法解釋才能為實行提供參考價值。這就導致了在實行過程中，由于各級理解和把握條文內容的不同，在實行過程中做出了不同的具體行為，缺少統一的、具體的行為規范。該法要求中央國家行政部門、省級行政部門要制定相關的法律規定，保證該法律的落實。2020年12月前，全國僅有遼寧、貴州等15個省級權力機關制定了配套的地方性法規，內蒙古自治區、新疆維吾爾族自治區、西藏族自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區五個少數民族自治區都未制定本自治區的民族自治條例。未嚴格履行民族區域自治法律規定的行為，因為沒有關于法律后果的規定，無法形成法律的強制效力，要求相關部門承擔相應的法律責任，嚴重影響了法律規定的實行。

（三）缺乏法律實行績效評估

績效評估是對法律實行效果的評價，是對法律規定完善和修訂的基礎，為立法完善提供依據。通過法律評估發現現行法律中存在的問題和漏洞，確定法律是否適合當下社會發展的形勢，是否具有良好的可執行性和實際效果。通過績效評價可以全面充分展現民族區域制度實施以來取得的實際效果，反映《民族區域自治法》在少數民族地區實施過程中發現的問題，人民群眾對法律的認知認同。1984年至今《民族區域自治法》已實施38年，民族區域自治地方的經濟得到了巨大的發展，人均收入增加40倍，國民生產總值增加18倍，廣大少數民族公民的生活水平今非昔比。然而，《民族區域自治法》尚未進行“一次”有效的績效評估。最近一次關于《民族區域自治法》的官方調研是在2014年由民族報社主辦的網絡調查，受訪者僅400余人，參與度低，所獲得的數據不具有充分的代表性，研究價值不足。當前，正是全面落實依法治國的關鍵時期，做為處理少數民族事務和解決民族關系問題的重要依據，必須對《民族區域自治法》進行完整、全面的績效評估，為實現民族區域自治地方的長遠發展奠定法制基礎。

三、關于進一步完善實行監督機制的建議

（一）完善民族自治地方立法的合憲性監督機制

2018年，全國人大正式組成了憲法和法律委員會，專門強調了憲法做為立法審核的首要性，加強了對立法合憲性審查的重視程度。《立法法》對民族自治地方單行條例的審核做出了程序性規定，報上級權力機關備案后生效。民族區域自治地方性法規生效的審核主體已經明確，但是對于審核的程序、責任等仍缺乏明確的規定。當前，首要解決的應當是審核的制度建設，要明確合憲性審查的方式、方法，將其履行的責任、義務落實到部門。可以通過立法的方式，將合憲性審核的相關內容固定下來，形成規范的審核模式，一旦發現違憲內容，要嚴肅追求相關部門的責任，并對法律法規的內容進行及時修訂。

（二）建立民族區域自治法實行的法律制度建設

由于《民族區域自治法》條文的特點，必須以該法律為核心構建一系列配套的法律規章，強化更具有實際操作性的法律條文設計，如相關的實施細則、行政規章、條例等。民族自治地方的權力機關，必須制定《民族區域自治法》實施的配套機制，針對少數民族地方的實際情況設計實行和推進的相關法律法規。落實法定責任，如不履行法律規定義務的，要承擔相應的法律責任。這些為貫徹實行《民族區域自治法》制定的法律法規，也必須遵守基本的立法規范，不得與憲法和上位法相違背，在《民族區域自治法》設計的總體框架內細化完善相關的措施。

要繼續完善民族自治地方自治權力與其他國家機關的權力分配，明確彼此之間的權力界限，解決模糊空間的權力爭議，以平衡各部門的工作職責。全國人大專門委員會的憲法和法律委員會應當代行全國人大常委委員會的部分職責，維護國家法律權威，解決《民族區域自治法》在實行過程中的爭議問題。

（三）堅定開展法律實行的績效評估

立法的目的是為了維護社會發展的秩序，績效評估是反饋法律實行成果，優化法制建設的必經階段，通過績效評估可以了解到民族區域自治法》的實施是否達成了設計目標。績效評估要以民族區域自治地方為主要對象，分析法律實施的成本和收益，分析民族地方居民的社會總體情況是否得到了充分改善等內容，綜合全面地體現法律實施以來效果。績效評估要以官方為評估方，設計一套公正、客觀、規范的績效評估制度，合理設計評估指標。適當利用第三方機構推動工作開展，從多個維度評價實施效果，評價法律制定的合理性、技術性，評價對經濟發展的影響，評價對政治生活的影響，評價對少數民族文化發展傳承的影響等。最終評價成果要能夠反映法律施行過程中存在的問題，而不是單單展示其正面效果。

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