關于農村宅基地使用權流轉的法律分析

廣州商學院法學院 嚴斌彬

我國是一個人口基數大，而人均土地較少地國家。近些年隨著社會經濟水平不斷上升，城鎮化發展不斷加快，城市外延不斷向農村延伸，農村地區所面臨的土地問題受到了越來越多的社會關注，特別是關于農村宅基地使用權流轉問題，其不僅關系到農民切身的經濟利益，還關系到社會公平。

一、農村宅基地使用權流轉中存在的問題

（一）土地資源出現嚴重浪費現象

城市化發展，在近幾年持續深入的過程中對生產力提出了越來越高地需求。農村地區的年輕人口大批的涌入城市去謀求生計，獲得更高的收入，這部分農村青壯年群體奠定了城市化發展的生產力基礎。另有一些農村居民因居住環境、便利性等原因也紛紛選擇在城市中購房定居。如此一來在農村地區出現了大量宅基地荒廢的現象，同時還普遍存在著房屋閑置、土地閑置的問題，土地資源被嚴重浪費。

（二）宅基地登記制度實施受阻

關于登記制度宣貫本身具有一定局限性，加之農民意識受傳統觀念根深蒂固的影響，所在農村地區宅基地的性質通常會被誤認為與房屋性質相同，農村居民在自我認識上將其劃分為私有財產，未形成宅基地登記的意識和習慣。這是農村地區宅基地登記制度實施受阻的原因所在。另外，有些地區對土地和房屋實行分別化管理，那么在宅基地登記制度沒實施的情況下，很容易在轉讓手續辦理環節出現各方相互推諉責任的情況，土地劃界也會引發更多的爭端。

（三）農村宅基地使用權買賣問題

現存于農村宅基地使用權買賣中最緊要的一個問題，就是認定買賣行為具有的法律效力。在同一個經濟組織范圍內，農民相互間簽訂的房屋買賣合同是有效地，而基于房屋的宅基地使用權發生轉移得到支持。倘若購買方若是城鎮居民就將視為無效。此外存在一種難以認定的情況，即當買賣雙方來自不同的集體經濟組織。我國法律未明確規定來自不同集體經濟組織的成員可流轉宅基地使用權，但從宅基地使用權的成員權特征角度出發，其實質上不被允許。如若認定房屋買賣合同無效，就要立馬中止宅基地流轉，這一步驟是處理相關問題的共識[1]。如果一昧不假思索地認定合同有效性，將會導致賣方在征地拆遷之際或者遇到房屋價格大漲之時作出反悔的決定，其嚴重影響整個市場的秩序以及社會的公平。但如果簡單認定合同無效，也難以體現村集體組織、村民之間的意思自治的表達，不利于解決盤中錯雜的農村村民和村組織的訴求問題。

（四）宅基地使用權私下交易陷入混亂

宅基地伴隨房屋一同流轉有多個不同的形式，雖然法律并未開辟綠色通道給宅基地使用權的流轉，但長期以來在經濟利益與城市發展用地需求的影響下，早已慢慢形成了不在法律管轄范圍內的地下交易市場。其一，私下進行的宅基地流轉不在制度管控范圍內，其打破了土地原有市場秩序，影響了房地產市場正常運行[2]；其二，如若出現交易糾紛，因為交易本身并不在法律明文規定內，所以法律實踐并不能絕對保證某一方的利益，但往往都是宅基地所有人權益受損；其四，交易者的利益之心很可能在這種法律規范以外的交易環節中采用別樣手段，例如強行擠占農村耕地將其當做宅基地進行交易。在城市土地市場幾近飽和，而農村土地市場幾乎空白的情況下，這個宅基地地下交易市場只會越來越活躍，有必要采取有效措施，以避免小問題不斷復雜化。

二、優化農村宅基地使用權流轉問題的建議

（一）以逐步開放流轉的方式確保宅基地利用率

首先，在因地制宜的前提條件下逐步開放流轉，根據每個區域不同的經濟發展條件合理劃分比例。可以選擇一些地區作為試點運行，從試點工作中汲取經驗，奠定全面開放農村宅基地使用權流轉的堅實基礎。其次，要擴大受讓主體范圍，關鍵在于放寬受讓主體限制，無論是農村居民、城鎮居民、公司法人、各類組織還是個人，都直接全部納入有權受讓農村宅基地使用權范圍中[3]，以提高農村宅基地的使用效率，發揮經濟效益。與此同時，有必要限制使用面積和再次轉讓條件和期限，以避免和打擊囤地違法行為。再次，要適當把握流轉環節的尺度，相比較于集體經濟組織以外的居民，本集體組織村民在相同條件下可享受優先受讓權。最后，關于宅基地的新建與改建，應控制在村集體的總體規劃條件下，履行法定的報建手續。

（二）進一步完善農村宅基地使用權流轉的法律規范

其一，由于農村宅基地使用權本身就有一定財產屬性，所以有必要從法律層面上規范明確農村宅基地使用權用作用益物權的權利，并堅決維護農村宅基地公有制性質。其二，進一步完善確權登記制度。其三，構建價格評估機制，價格平衡容易因為牽涉太多公權力而變得不穩定，為此要高度重視價格評估環節，盡可能地避免公權力機關在國家征收農村集體土地中的定價權，而應參考價格評估公司的信息，提升流轉過程的透明度和公開性，從而凸顯合法與公正。其四，需建立對應的配套監督機制，例如建立定期監督檢查制度，監督宅基地使用權流轉的過程和方式，最大限度地維護農民合法權益；再例如可通過公示制度從側面來防治農民財產權利受損。其五，要對農村宅基地使用權流轉所得收益進行合理分配。

（三）構建法定租賃權制度助力農村宅基地使用權流轉

宅基地法定租賃權制度在當前農村實際情況下，可以有效地解決村集體福利保障與地方房屋所有權轉讓效益的銜接問題。我國農村宅基地使用權，由于其本身的特殊性，使用權人實際行使的權益屬于所有權。所有人在房屋所有權轉讓完成之后將不再享有土地創造的任何收益，以農村集體經濟組織為主體創收的租金用于土地保障基金，可確保集體組織每位成員的生存需求，這樣就在初次分配上重點凸顯了農村村集體的福利基礎，隨后再根據成員權制度來充分發揮保障功能，促進不同性質權利被合理有效的區分開來，也便于后續權利的行使[4]。關于法定租賃權制度，需要重視和解決兩個現實存在的問題，一來自不同集體經濟組織的雙方可進行農村房屋轉讓，主要針對的是當下無農村宅基地的村民，以及已經擁有但所占面積并未達到最高限制的宅基地村民；二并不是只有集體經濟組織成員，才能享受購買農村宅基地房屋的權利。只有認識和解決這兩個問題，才能為宅基地法定租賃權的實施鋪平道路、創造使用空間。

（四）構建統一的宅基地使用權流轉市場

由于目前宅基地使用權的流轉受到了高度限制，人們訴求的表達和實現受阻，從而逐漸形成了一個秩序不明的地下宅基地使用權交易市場。這既有損農民自身的利益，又破壞了國家與集體組織的利益。對這個隱形市場簡單地使用強制性禁止的辦法，無法根源性解決問題，有必要從機制的角度構建一個統一的宅基地使用權流轉市場。在統一市場構建過程中實現政府宏觀調控功能最大化發揮，以及市場配置資源優勢最大化體現的關鍵在于市場與政府配合工作是否協調。因此，關于農村統一宅基地使用權流轉市場的構建，必須要立足于農村地區實際情況和農村居民具體需求來考慮，在此基礎上要正確把握市場規律從而有序推進統一市場的建立。宅基地使用權問題本身具有一定復雜性，統一市場的構建離不開一個具有共享性的農村宅基地使用權信息資源平臺，從市場角度來強化宅基地使用權流轉的市場競爭力，以及更加科學規劃和有效監督宅基地使用權流轉，以促使宅基地使用權流轉市場正常運轉。

（五）進一步完善宅基地使用權流轉收益分配制度

由于我國農村宅基地具有社會保障福利功能，而宅基地流轉收益的分配直接關系著這一保障功能的實現，其關系著農民和村集體組織成員的切身利益。當前，由于宅基地流轉收益分配制度不健全，造成對農民利益的損害，并進而引起村民不滿、甚至村民與村集體組織之間矛盾的現象比較普遍，因此，應進一步健全宅基地使用權流轉收益分配制度[5]。首先，宅基地使用權收益分配制度應堅持政府適度干預原則。宅基地流轉收益分配，本質上屬于村集體組織內部的問題，不可直接交由政府全盤掌握，一定要流入市場，以避免政府對農民流轉宅基地使用權的自由造成過度干預，或者出現其他有損社會公平與正義的事情，但正因為如此又難以保證宅基地使用權無償使用的福利性質被改變。那么宅基地流轉收益分配應堅持政府適度干預的原則，流轉價格水平的調節在于市場機制，而流轉收益分配只有政府的適度干預才能最大化的確保農民本身的利益，與此同時要營造一個有利于買賣雙方的市場環境。其次，宅基地流轉收益分配應堅持公平、合理、科學的原則，相關的土地使用權人與所有權人都要對應自身擁有的土地權利獲得占比性的收益。

三、結語

總而言之，農民切身利益與農村宅基地使用權流轉的法律問題有著緊密的聯系，深入研究農村宅基地使用權流轉的法律問題，不僅能進一步奠定完善法律規定的基礎，還能從理論上給立法完善提供理論性支撐，推動相關體制機制和行政執法落實到位。而關于農村宅基地使用權流轉法律問題的探究與完善并非一朝一夕就可實現，它需要經歷一個長期、逐步遞進的過程。