我國環境侵權社會化救濟制度研究

江南大學 顏雪純

近些年，我國突發性重大環境污染侵權事故頻繁發生，例如2011年蓬萊油田漏油事件，造成大面積的渤海水域被污染，中海油和康菲公司為此付出了將近17億的賠償款。2014年4月蘭州石化地下含油污水滲漏，將導致局部地區自來水苯超標。2015年天津港危化品倉庫爆炸事故，造成直接經濟損失68.66億元，對周邊區域大氣環境、水環境和土壤環境造成不同程度的污染。頻發的大規模環境污染事件，為人們敲響了警鐘。此外，新型侵權關系的出現，使得環境污染以及侵權問題不再局限當事人之間的私人利益的較量，而逐漸上升為社會利益的損失。傳統侵權損害賠償主張“誰污染誰負責”，即“無過錯歸責”下的“污染者個體負擔”原則，但從現實情況分析，侵權行為人往往不能確定，或者即便能夠確定，但是對于巨額的賠償而無力承擔。由此可得知傳統的環境侵權救濟模式的不足、個人賠償機制向社會賠償機制的轉變，使得構建環境侵權損害的社會化救濟機制成為不少國家應對當代環境侵權問題的重要舉措，而我國在這一方面的應對較為滯后，并且立法稍顯空白。因此，我國對于解決突出環境問題，努力健全、完善多元化的環境侵權救濟機制已經勢在必行。

一、環境侵權損害社會化救濟的必要性

與一般侵權行為相比，環境侵權行為具有特殊性。其一，環境侵權借助于環境這一媒介發揮作用，具有間接性、緩慢性、復雜性、潛伏性等特點。雙方當事人之間在財力、物力、訴訟水平和資源等方面均不平等，并且力量懸殊較大。這將會導致受害人承受高額的訴訟費用、漫長的訴訟周期以及艱難的舉證過程，因而放棄訴訟。其二，因環境損害范圍廣泛，經常涉及一定地區范圍內的人或物。對于侵權行為人而言，環境污染達到一定程度其造成的損失是不可估量的，由于受害范圍廣，受害者眾多，企業將面臨巨額賠償問題。因此這也是造成企業走向破產的原因之一。其三，環境侵權的原因行為通常具有社會妥當性、價值正當性。因此，我們對企業排污行為的評價必須兼顧經濟和社會效益的平衡。因此，構建環境侵權損害賠償社會化，由個人賠償機制向社會賠償機制轉變成為我們發展的必然選擇，正如王澤鑒先生所言，侵權行為法不是損害填補的唯一方式，它應當與其他制度相輔相成，共同彌補當事人的利益損失。

二、環境侵權社會化救濟制度概況

（一）環境責任保險制度

環境責任保險，是指潛在環境侵權人投保，當其在生產、作業中因污染環境造成第三人損害時，由保險公司在承保范圍內向第三人支付賠償金，是企業轉嫁風險的有效方式。企業通過投保環境責任保險，將未來可能產生的環境損害賠償責任轉移給保險公司，保險公司再將風險分散給所有的投保人，并將個體責任分散給全社會承擔，從而達到轉移風險、分攤損失、及時賠償的目的。在環境責任保險制度模式下，保險公司扮演著重要的角色，正是因為保險公司主要的業務即經營風險，相對于其他企業與政府部門，比較了解環境風險的分布、發生率以及環境侵害程度，在環境防災減損方面具有先天的優勢，通常為了自身利益的考慮，會積極幫助企業減少環境侵權風險，從而降低賠付率。例如，保險公司會根據投保企業具體情況決定是否承保以及實行差別化保費的收取。在保險期限內，保險公司為了核查投保企業是否盡到合理的注意義務，將會不定期地對其污染防治工作進行評測與監督，從而達到降低投保人污染風險、防止環境污染損害的目的。

但環境責任保險也具其局限性。環境責任保險合同中存在著賠償限額問題，責任保險也無法完全替代投保企業的損害賠償，當投保企業對受害人的應付的賠償責任超過合同中約定的最高賠付額時，保險人便不再承擔。在這種條件下，投保企業對受害人的賠償責任不可能完全得到填補，受害人仍可以繼續向侵權行為人追償。此外，環境責任保險的承保范圍不可能涵蓋所有環境污染事故，各類的責任保險都會設置免責條款，將因特定原因造成的環境損害賠償排除在合同之外。環境責任保險制度一般承保突發性的環境污染事故，但對于其他的一般環境侵權行為，仍需要借助侵權行為法來解決。

（二）財務保證制度

財務保證制度是指由潛在的環境侵權人提供一定的資金，該資金可以視為保證金或者公積金，專門用于及時、有效地救濟受害人。其中的保證金制度是指污染性程度高的企業在實際生產經營前，并依法向指定的機關預繳一定數額的資金，而對于高污染性企業來說也是強制義務，如果企業拒不履行，將會受到吊銷營業執照等行政處罰的約束。例如在日本，其《礦業法》就在第一百九十七條第三款規定，以礦物為目的的礦業權所有人或者租礦權所有人應按照所采掘的數量，每年委托保管一定金額的國債，作為損害賠償的擔保。

財務保證制度既可以避免企業為逃避責任將自身的損害賠償大量的移轉給他人，又能通過提存資金賠付、分散損失給其他基金成員的形式避免企業因巨額賠償問題而陷入破產困境。該制度能有效地保障受害人的合法利益，維持污染企業的良性運轉，有效地協調環境保護與經濟的持續發展問題。對于環境責任保險和財務保證制度的適用，必須預先界定行為人的環境侵權賠償責任。但是如若要達到對受害人的及時救濟，就需要將救濟與侵權責任劃分區別開來，因此，以侵權損害責任的確立為前提的保證金制度和公積金制度是無法解決根本問題的。因此，需要行政補償制度予以補充。

（三）行政補償制度

行政補償，是指政府依據相關法律，以稅收、環境費等方式籌集資金，該資金用于損害賠償，并且規定賠償金的領用條件和標準。該制度借鑒了社會保障制度的經驗，使得對受害人的賠償更廣泛、公平和及時，受害人從該救濟系統獲得索賠后，該救濟系統便獲得了代位求償權，其后的求償基金又可繼續作為救濟系統的原始資金。行政補償制度具有公法和私法的雙重性質，首先其賠償基金的設立依賴于國家權力的強制征收和管理，其體現了公法的性質，它在環境污染事件中無法確定加害人或者加害人無償還能力時，由國家先行賠付，其實質上是將損失轉嫁給了被征收企業，從而體現了環境侵權賠償救濟社會化的發展趨勢；其次，該制度保留了代位追償權，并未動搖“污染者付費”這一原則，仍以民事賠償責任制度為基礎的，體現了在環境侵權保護中“公私法融合”的特點。

行政補償制度的設立是環境責任保險制度的有效補充。其一，我國目前環境責任保險制度仍處于初步探索階段，大多數保險公司的承保范圍并不包括持續性、累積性的污染事故。一般僅限于偶然性、突發性的污染事故，而行政補償制度正是可以彌補環境責任保險制度的這一不足，更好地保護受害者合法權益。其二，為避免侵權行為人的逆向選擇問題和道德危險，環境責任保險會相應的設置賠償限額，對于損害程度深、污染范圍廣、賠償金額巨大的污染事故，超出賠償限額的部分，保險公司將不再負擔。在此種情況下，如果企業仍難以承受，就可以啟動行政補償制度。由此可見，環境責任保險制度和行政補償制度的相互協調、相輔相成，可以更有效地保證受害人得到充分的救濟。

三、我國環境侵權損害社會化救濟方式的路徑選擇

（一）建立環境責任保險制度

環境責任保險有利于分散風險，填補或預防環境損害，在環境侵權賠償中發揮著重要的作用，且值得我國進行大力推行。結合具體國情，我國應采取強制保險與任意保險相結合的折中主義模式，即對于污染程度高的企業，例如經營石油化工、重金屬、危險化學品儲運等企業必須實行環境強制責任保險。此外，對于易產生突發性環境污染事件的企業也必須強制投保，而對于低污染、反復性或者繼續性事故導致環境污染的企業則可自愿投保。此種模式不僅有利于填補受害人的損害，也使受害人獲得及時、有效地救濟，也可充分保障企業經營的自主權和持續性。我國在2007年發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》之后，正式進入了環境責任保險政策的試點工作。2016年《關于構建綠色金融體系的指導意見》的出臺，標志著我國的“綠色保險”制度開始建立。隨后，2018年的《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，為“綠色保險”的全面推行提供了標準化、規范化的指導。近些年一系列文件的發布、實施均是對環境責任保險制度的有益探索，我國應在借鑒他國經驗的基礎上，在試點工作中不斷總結經驗，待時機成熟，將有益的經驗付諸法律，促進環境責任保險制度化體系的形成。

（二）理性看待財務保障制度

從世界范圍內環境侵權損害社會化救濟方式的選擇分析，環境責任保險制度被認可度較高。例如美國實行環境污染強制責任保險，德國實行強制責任保險與財務保證相結合的模式，英國實行以任意保險為主、強制保險為輔的模式。相較于其他國家，從我國實踐來看，早在十多年前我國已經開始探索環境責任保險的試點。但是對于財務保證制度的研究與實踐尚顯不足。因此，既然我國已經開始試行了環境責任保險制度，對于財務保證制度就沒有實施的必要性。其一，需再次強制企業交納提存金或者保證金，會導致企業負擔過重，造成對企業環境保護的二次收費；其二，公積金制度必須以侵權責任的成立為前提，其社會化程度遠不及環境責任保險制度，故不適宜在我國進行廣泛推廣適用。

（三）建立行政補償制度

行政補償制度同樣強調環境侵權過程中的救濟，與其他救濟制度并無不同，但是，其救濟功能存在差異。環境責任保險制度的救濟功能主要在于增強潛在侵權人的法律責任能力，以避免出現判決無法履行的問題出現。其侵權損害救濟的前提是存在明顯的侵權責任主體，并且潛在侵權責任人已經投保了環境責任保險。如果其未參與投保或者責任主體缺位時，受害人的合法權益保護將會陷入困境，就需要另外一種社會化救濟制度來補充和強化對受害人的救濟，行政補償制度便應運而生。首先，因行政補償是在其他社會化救濟機制失靈的情況下對其他救濟的補充，而不是發揮懲罰的功能。因此，不能對受害者進行全面、充分的救濟，應當遵循有限補償原則。其次，通過對其他國家行政補償問題的研究發現，資金來源是該制度面臨的重要問題，目前大多數國家該制度的資金主要來源于企業稅費征收，為此，我們應當拓展資金來源渠道，適當借鑒我國交通事故社會救助資金的籌集方法及船舶油污損害賠償基金的融資渠道，先由政府財政撥付作為該制度的基礎基金，與此同時采用環境稅費的征收和社會捐助等方式，為受害人的有效救濟提供強大的資金支持。行政補償制度運行模式的選擇將影響該制度的實施狀況，因此，需要對行政補償資金的征收、適用條件進行明確的規定。最后，由于行政補償制度涉及公權力的參與，在制度構建時還需要考慮公權力失靈的矯正問題。

四、結語

現如今，環境侵權已成為制約我國社會經濟發展的重要問題。環境侵權的特殊性也決定了其無法在傳統的侵權責任法中得到解決，在環境侵權中，為滿足企業的正常發展和受害人的及時救濟兩方面的訴求，需要某種社會機制對該行為加以調整，而環境責任保險、行政補償等社會化救濟途徑便是對此類行為的積極回應，從我國現階段發展現狀分析，環境責任保險制度已成為我國環境治理的大勢所趨。為此，我國應繼續實施并加大環境責任保險制度的試點工作，在試點工作進行成熟后，與其他社會化救濟方式相協調，共同建立和完善環境侵權損害社會化救濟體系。