論我國環境損害賠償磋商制度的困境與對策

江西理工大學法學院 姬換曉

近些年，人類活動導致的嚴重環境損害事件頻頻發生，亟須建立重在強調環境自身功能價值的生態環境損害賠償制度。因此，黨的十八屆三中全會明確提出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度……?！睆?015年出臺的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》到2017年實施的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下稱《改革方案》），再到2020年發布的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，以及《中華人民共和國民法典》第七章的第1229條至第1235條也對生態環境損害的修復責任和賠償責任予以規定①。生態環境損害的有效救濟不僅是建構以環境安全、生物安全、系統安全為組成部分的生態安全體系的關鍵內容，還是生態文明建設的重要目標之一。

一、我國關于生態環境損害賠償磋商的主要規定

（一）生態環境損害賠償磋商的主體

1.生態環境損害賠償權利人

對受損的生態環境有提出損害賠償請求的主體被稱之為生態環境損害賠償權利人。權利人和遭受損害的生態環境之間在法律意義上具有必然的相關性，同時法律也賦予其擁有索賠的權利。《改革方案》規定“省、市級政府”為賠償權利主體，并且規定其可指定相關機構負責案件的具體工作。生態環境賠償權利人與環境民事公益訴訟原告的區別：首先，前者只是在《改革方案》中提到過，而后者在環境保護、民事訴訟等法律法規中有著明晰的規定；其次，這二者范圍不同。前者主要為省、市級政府及其設定單位，而后者主要為檢察機關及環保組織；最后，主體所享有的權利性質不同。前者擁有的權利是根據環境權而形成的請求權，而后者能利用法律而提起訴訟，這是隸屬程序法所賦予的權利。

2.生態環境損害賠償義務人

《改革方案》規定：不遵守法律法規規章制度而使得生態環境遭受損害的單位及個人，必須擔負起生態環境損害賠償的責任，并且以最大范圍地實現應賠盡賠。從而使得生態環境遭受嚴重損害的個人與單位都是賠償義務人，其義務主要包括生態環境的修復義務或損害賠償金的支付義務。在生態環境遭受損害的賠償責任中，必須以違法性為前提要求。但由于生態環境損害是對生態環境本身的一種損害，即對公共利益的侵害，不存在法律應對弱勢個人私權進行保護的考慮因素，侵權法理論在此時喪失存在的基礎。另外，在以違法性為前提要件的情況下，可使社會生產者對生態環境資源的利用產生預見性，以在促進經濟發展與生態環境保護之間達到平衡。

（二）生態環境損害賠償磋商的內容

《改革方案》規定了損害賠償主要包含清理污染和生態修整所需開支、生態環境修整中服務功能的損失、生態功能無法恢復帶來的虧損和結果偵察商議等合理費用[1]。最高人民法院出臺的《審理生態環境損害賠償案件的若干規定》，其中第11條也對損害生態環境所需要承擔的責任進行了規定②。《民法典》第1235條也以列舉方式對生態環境損害賠償的范圍予以規定。

二、生態環境損害賠償磋商制度實施中的現實困境

（一）磋商中賠償權利人的權力缺乏監督

行政主體之所以能成為賠償權利人與賠償義務人就生態環境損害的賠償、修復進行磋商，主要是得益于公共信托理論的發展或來自憲法的授權使其成為環境的監管者。行政機關作為賠償權利人的理論基礎，如若是環境公共信托，那么行政機關作為環境公共利益的代理人若對其處分權不進行限制，權力一旦被濫用很容易出現“代理風險”將會導致社會公眾的生態利益受損。如若行政機關作為環境利益索賠者的權利是來自憲法的授權，則更應該對其權力的行使進行監督。否則一旦權力被濫用很大程度上就會出現“黑箱操作”的情況，或者是由于行政機關自身身份的特殊性且利用自己的行政主導性優勢強迫賠償義務人簽訂賠償協議。磋商程序對于保護環境、恢復生態具有一定的價值意義，但是必須保障公正，環境公共利益與賠償義務人的私益同等重要，因行政機關在啟動磋商程序前對環境損害案件的調查以及組織對生態環境損害進行鑒定評估，使得其相對于監督者而言具有天然的信息優勢，導致外部監督的效果微乎其微，最終導致賠償權利人的權力缺乏監督[2]。

(二)磋商中賠償義務人的范圍有待擴大

《改革方案》中賠償義務人的范圍僅限于造成環境損害的單位和個人，但在具體的生態環境損害案件中，賠償義務人的范圍應當不只局限與此。因為生態環境損害一般很難為人體感官感知到，只有損害程度發展到一定階段，不良影響集中顯現，人們才會意識到環境出了問題，而大多數環境損害都具有長期性、累積性的特點[3]。此外生態環境損害一旦發生，便會通過環境要素的相互影響以及整個生態系統的一系列反映而不斷擴大損害的范圍，在極端情況下，甚至有可能會對遠端環境狀況造成不利影響。通常情況下生態環境損害問題被發現時，基本上都是比較嚴重的情形，主要是因為生態環境損害發生過程的隱蔽性和復雜性，此時隨之而來的問題則是高昂的修復費用。因此，若依據《改革方案》中的規定來確定賠償義務人，則存在較多地問題，有可能生態環境損害已經發生，但是依舊無法確定誰是賠償責任人，最終出現索賠無門的局面。

（三）公眾參與度不足

社會公眾作為生態權益的享有者，在生態環境遭受損害且有可能威脅自身的環境利益時，應具有參與環境決策的權利，或者有參與環境管理的義務，而不是做一個被動的權益享有者。要想使公眾主動參與到生態環境損害案件的處理中，前提條件是保證其對環境案件處理的詳細知情權、參與權以及監督權。如何保障公眾的這些權利成為其能否積極地參與到生態環境損害賠償案件中的關鍵。首先要對于公眾環境信息知情權的保障，如何獲得磋商過程中的具體信息成為知情權實現的障礙，不只依靠行政機關的信息公開，還要采取直接參與到磋商程序中的方案，有待進一步思考。其次，公眾參與積極性的另一個影響條件主要是目前的參與方式是否是簡單方便、低成本的方式，如果不符合這些條件就應當對公眾參與方式進行創新。最后要明確公眾參與到生態環境損害賠償磋商案件中的作用定位是什么。

三、我國生態環境損害賠償磋商制度的完善建議

（一）加強對賠償權利人的監督

為防止行政機關在磋商過程中，為達成賠償協議而利用其資源優勢損害賠償義務人的合法利益的情形出現，應當對行政機關進行嚴密的監督。為解決以上問題，創建完善的監督體制勢在必行。整個磋商制度的發展是建立在修復受損的生態環境的基礎之上，為了加強對賠償權利人的監督，首先應該將磋商程序進一步的改善，并且在整個程序過程中為了保障賠償義務人的利益，應當賦予其異議權。為實現對賠償權利人的監督，需完善磋商的程序設計從制度上對賠償權利人的行為進行干預。第一，要讓賠償義務人盡早參與到磋商過程中去。在賠償權利人進行案件調查以及環境損害評估鑒定工作時，賠償義務人應參與其中并與賠償權利人共同完成以上工作，以減少正式磋商時的爭議。第二，為防止監督死角。應當對磋商后的情況也進行監督，準確地說，磋商協議的簽訂只是開始，磋商協議的履行效果對于環境修復而言更為重要。為更好發揮社會公眾的外部監督作用，應盡快完善磋商信息的公開程序，從而保障公眾對磋商信息知情權的行使。

（二）擴大賠償義務人的范圍

對于生態環境損害賠償義務人的確定，應確立創新的責任機制，擴大責任主體范圍同時放寬歸責原則。在擴大責任主體范圍上，國內試點省市在實踐中做出了嘗試，主要是探索承擔連帶責任的賠償責任體系[4]。國外在擴大責任主體范圍上，則采取從行為責任到風險責任的轉變，放寬歸責原則的做法。例如美國的《超級基金法》以及歐盟的《環境責任指令》，前者中則將未來可能加大土地污染風險者規定為潛在責任主體，后者中對于責任主體的規定范圍雖然相比與前者較窄，但是二者的共同之處，在于都強調了具有風險管控能力的主體應當在生態環境發生損害時，承擔起賠償責任。但由于生態環境損害發生過程的隱蔽性以及復雜性，在生態環境損害賠償過程中，除了讓損害者擔責之外，更重要的是讓對環境損害有影響力的主體承擔起對于環境保護而言至關重要的預防職責?；诖耍覈纳鷳B環境損害賠償立法在確定責任人和歸責原則時，建議將有可能帶來環境污染或者生態破壞風險者，認定是擔負損害賠償的主體。

（三）提高公眾參與度

為提高公眾參與度，可以從地方的試點實踐中尋求解答思路。貴州省在生態環境損害賠償磋商試點過程中積極推進磋商的第三方參與[5]，在磋商雙方準備磋商過程中，如若認為有需要可以讓第三方參與到磋商過程中。第三方范圍的不斷擴大，為公眾參與磋商程序提供了一個有效的渠道。第三方參與磋商程序的提出為社會公眾主動參與環境損害案件的處理創設了新的方式，同時也是貴州省在解決公眾參與度不足問題時提出的方案[6]。在磋商程序中引入第三方參與提高了公眾參與生態環境案件處理的深度，磋商中的第三方參與定位于直接協助磋商雙方賠償協議的達成，并對磋商過程進行監督。要想提高公眾的參與度就要保障其監督權的行使，在社會公眾行使其監督權的過程中，最大障礙則是磋商程序的不透明，從而使得磋商過程中的環境信息不易獲取，其影響了社會公眾的環境知情權的行使。知情權的行使是積極行使監督權的前提。磋商過程中相關信息的及時準確公開，對于公眾參與度的提高有著一定的影響，因而參與到磋商程序中的行政機關應當主動及時并以公眾易獲取的方式公開磋商信息。

注釋

①《民法典》第1235條規定，違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；生態環境功能永久性損害造成的損失；生態環境損害調查、鑒定評估等費用；清除污染、修復生態環境費用;為防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。

②《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》第十一條規定：“被告違反法律法規污染環境、破壞生態的，人民法院應當根據原告的訴訟請求及具體案情，合理判決被告承擔修復生態環境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任?！?/p>