司法所人民調解職能的定位和必要性分析

中南財經政法大學 田煒健

一、問題提出

為應對基層社會結構的變化、利益格局的調整，化解社會矛盾和基層治理危機與挑戰，十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家。并且在2018年全國首次司法所工作會議，明確了司法所工作在全面依法治國中的基礎性和主力軍地位作用，還對司法所建設和職能發揮提出了新的要求。根據《關于加強司法所規范化建設的意見》，各地司法所加強隊伍建設，改善工作條件，創新治理方式，促進司法所建設法治化、現代化和規范化。雖然各地司法所創新工作模式，積極規范化建設司法所，但是在實際工作中仍然存在許多問題，其阻礙司法所的職能發揮

司法所工作會議上要求，司法所把人民調解工作作為首要職責任務。但是由于司法所職能多，人員不足，在雙重管理制度下增添了更多工作業務，人民調解方面的發揮的作用并不足。在實際工作中大部分人民調解工作都由社區的人民調解組織完成，司法所只負責統計個數，在必要時配合社區的調解工作。

司法所源于新中國初的司法助理員。20世紀80年代，人民調解工作由鄉鎮街道司法辦公室的司法助理員負責，那時候并不是所有地方都有司法助理員。1987年，司法部大力提倡這一做法，司法助理員逐漸推廣，職能也在不斷增加，有一些地方將司法辦公室更名為司法所。司法所其實是產生于街道的，而人民調解工作也是指在通過非法律的方式化解糾紛。在這樣的背景下不禁讓人思考，司法所人民調解工作是否具有獨立的必要，能否將司法所人民調解工作交由社區全權負責，由街道直接進行監督和指導？

二、司法所人民調解工作現狀

（一）人員短缺地域差別大

司法部明文要求司法所應配備3名以上工作人員，有條件的地方應當配備5名以上工作人員。但是許多地方由于地方編制和經費的原因，無法達到要求，一些偏遠地方甚至出現一人所的情況。2018年我國首次在司法所工作會議上，司法部公布的數據顯示：目前，全國共有司法所40417個，平均每所只有3個工作人員，一人所有1.7萬多個，其占比42%。

另外各地司法所人員的情況差別大。截至2020年，全國每所3.1人，但是據統計，2020年青海省共有400個司法所，其中1人所118個，2人所237個，3人以上所45個，只有11%左右的司法所達到了司法部的建設標準；江西省上饒區轄區內有213個司法所，達到要求的司法所只有84個，占比39.4%。

（二）雙重管理體制影響職能的發揮

司法所的管理體制屬于雙重管理體制，既接受黨委政府的指導、管理和監督，在業務上面又接受司法局的管理和指導。在該體制的實際運行過程中，司法所雖然接受司法局的管理和指導，但是無法獲得足夠的資金支持，為此通常需要靠攏政府獲得資金支持，所以政府部門通常將司法所作為當地政府機構的組成部分，要求其完成政府分配的任務。

司法所的職能有調解糾紛、社區矯正、安置幫教、等基層法律宣傳和服務職能，職能種類多。由于人員不足，通常是一個人承擔多個職能。在雙重管理體制下，司法所不僅要完成自己工作，還要配合政府工作，毫無疑問將會極大地影響他們正常地開展司法行政相關業務。

（三）司法所部分職能弱化

通過整理知網上面有關司法所的資料，有關文章共有5357篇。其中有關“社區矯正”的有3195篇，占將近60%的比例，遠遠多于其他職能的有關研究。文章的多少其實反映了學者和國家關注的重點，也影響了司法所實際工作中的投入比例。

司法所與人民法庭同屬于基層司法機構，但是社會公眾對其的認知度并不高。在實際工作中，司法所的職能種類雖然多，但是有很多職能與社區存在重復的地方。例如人民調解和基層法律宣傳服務，因此在實際工作中，許多司法所弱化了這方面的職能。

以人民調解工作為例，雖然司法所具有人民調解的職能，但是大部分普通公眾并不了解司法所的職能，出現糾紛往往會直接向社區的調解組織尋求幫助，如果上升為法律問題，會直接咨詢律師。

三、司法所地位定位分析

雖然司法所施行雙重管理制度，在接受司法局指導和管理的同時，也接受黨委政府的指導和管理，但是從法律地位上分析，司法所是司法行政機關最基層的組織機構，是司法局派出機構。

在人民調解方面，《人民調解法》規定縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作。由此可見司法所在人民調解工作中應該處于指導的地位。

《人民調解法》解釋“人民調解”是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。第八條“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會?！笨芍嗣裾{解組織是基層人民調解工作最主要的施行者。

由以上分析得出，司法所在人民調解工作中處于指導地位，社區設立的人民調解組織既接受街道的指導，又可受司法所的指導。具體展開糾紛調解是人民調解組織的主要任務，但并不是司法所職能的主要體現。

四、司法所職能定位分析

《人民調解法》規定“基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。”可見司法所并不是人民調解工作中具體負責如何調解的主體。但是在實際工作和大部分研究中，并未分清楚司法所與社區在人民調解工作中的區別，常以轄區內具體調解糾紛數量為審核標準。例如在《公共法律服務》《青海省司法所建設研究報告》一文中，作者認為青海省司法所扎實開展工作的原因是協助基層政府成功調解糾紛5270件，但是在后文中又認為業務工作開展并不平衡，因為青海省司法所2019年共調解糾紛7257件，平均每所每月只有1.51件，但是村調解糾紛10858件。在這個對比中，一方面混淆了司法所與社區在人民調解工作的不同作用；另一方面通過協助調解糾紛數量和轄區內調解的糾紛數量來衡量司法所工作，其實并不合適。

根據司法所的地位定位分析，司法所在人民調解工作中處于指導地位，與社區設立的人民調解組織的職責任務并不同，司法所人民調解工作方面的內容主要可以體現在以下幾個方面：

（一）建立健全規范化調解組織建設

人民調解是通過勸說讓雙方互相理解、讓步，化解糾紛，并非是依賴法律的強制性，威懾糾紛雙方，因此調解效果會很大程度受到調解成員的素質和方法的影響，《人民調解法》對調解的組織、人員、程序和形式都做出了規定，司法所作為人民調解工作的指導機構，需下訪社區，對社區規范化場所建設進行摸排統計，指導社區規范化場所建設。通過對社區的走訪、摸排，了解到轄區矛盾糾紛基本類型與走向，便于有針對性開展矛盾糾紛排查和預防工作，完善轄區內調解組織規范化制度建設。

（二）排查摸底糾紛維護社會穩定

由于司法所具有指導人民調解工作的職能，所以司法所需要定期組織摸排、排查糾紛，了解轄區內的糾紛調解情況，并及時協調相關組織機構進行調解。尤其是在國家舉辦重大活動和會議期間，司法所需要通過排查摸底工作，維護社會穩定。

（三）社區律師工作

在法治國家建設的背景下，法律服務進社區可有效提升居民的法律意識，也可以幫助基層化解糾紛，以避免糾紛擴大化。所以各地司法所會與律所合作，舉辦普法講座，安排和聯系公益律師定期到社區坐班，與人民調解員一同為社區居民化解糾紛、提供法律意見。

（四）定期培訓提升調解糾紛水平

隨著社會不斷變化，基層矛盾糾紛的形式和內容都會發生變化，為有效應對新的基層糾紛，提升調解糾紛的效果，司法所平時以會代訓，需定期召開民調例會，研究、商討、交流和探索新時期各類矛盾糾紛的調解技巧和思路，對社區民調主任開展培訓活動。主要指導案卷的制作和探討調解技巧，可確保民調工作的順利進行。對老百姓之間常見的糾紛類型如：婚姻家庭、鄰里、老人贍養、勞務用工、傷害賠償、死亡賠償等方面有針對性的加強調解員相關法律法規的培訓。

（五）收集民意反饋意見

司法所是我國最基層的司法行政機構，其職能與民眾的利益最為貼近，在開展人民調解工作和法律宣傳工作過程中，可有效了解基層群眾對我國體制法律的看法和意見，了解我國法律體制在運行過程中的問題所在。通過收集民意，向上級司法行政機構反饋，形成一個良性有效地反饋路徑，促進群眾和國家司法機構的有效溝通。

五、司法所人民調解工作獨立的必要性分析

（一）司法所性質決定其獨立性

司法所是最基層的司法行政執行機構，而社區是群眾性自治組織，其決定了它們職能的不同性質。司法所人民調解工作不局限于單純的開展調解糾紛，而是通過指導、協調各組織更好地化解糾紛，其職能具有行政性質，具有一定的權威性。而社區因其自治組織的性質，在調解糾紛過程中只能通過勸說等柔性的方式，且不具備司法所一樣協調各組織開展摸底排查的能力和權力。所以司法所的性質決定了司法所人民調解工作的獨立性，并不可劃分給社區或者是街道辦事處。

（二）糾紛調解的效果要求

我國人民調解采取的是政社合作的模式，同時是我國化解基層糾紛，還是建設法治國家的一項獨特的經驗，其適應了新時代法治建設的要求，也保留了中國鄉土文化。由于人民調解組織的權威性不足，無法處理爭議大、復雜的糾紛，而司法所介于國家強力機構和人民調解組織之間，其體現出的相對柔性，更有助于調解疑難復雜糾紛。這也是司法所人民調解工作獨立的必要性原因。

（三）司法所職能的互通性

司法所的職能雖然種類多，但是之間具有互通性。司法所全部職能的核心都是為了化解基層糾紛，維護基層的穩定。例如刑滿釋放人員容易進行二次犯罪，而且由于其特殊的身份，很容易產生糾紛，因此通過安置幫教和社區矯正，其實是防止糾紛的一種有效保障。法律宣傳和服務其宗旨是為了提升居民的法律意識，推動法治國家的建設，但是在法律宣傳和服務的過程中，也幫助了社區群眾化解糾紛。因此司法所人民調解工作的開展，不僅僅局限于單純的開展糾紛調解，而是通過各項職能的發揮，這也決定了司法所人民調解工作的獨特性，所以通過司法所調解的糾紛數量或者轄區內調解的糾紛數量來審核司法所人民調解工作是不合適的。

（四）管理效率的要求

一方面司法所職能的獨特性，決定其不可以直接劃分到社區；另一方面，從管理的效率來看，司法所每月需要整理轄區內多個社區人民調解的工作情況，如果司法所人民調解的職能劃入社區（排除其他職能）,社區需要定期和司法局匯報工作，司法局每個月需要對接的對象會成倍增長，管理效率大幅度降低。

那么是否可以由街道接替其職能呢？其答案是否定的，因為街道辦事處是政府的派出機構，它與司法所機構性質不同，并且負責的工作性質也不同。如果將司法所人民調解職能劃入街道辦事處，不僅會增加街道辦事處的工作量，而且街道辦事處需要定期和司法局匯報情況，由于缺乏上下級的約束，司法局在管理人民調解工作時的效率將會大幅度下降。

六、結語

從人民調解的角度出發，司法所處于指導地位，其人民調解工作具有獨立的必要性。由于雙重管理體制和司法所建設的客觀困境，司法所的職能未能充分發揮，但這無法改變司法所在我國法治建設過程中的重要地位。

2018年，根據國家規定，地方機構將原司法行政部門和政府原法制部門合并，重新組建成立新的司法行政部門。為了實現司法行政系統上下貫通，司法所的職能也會發生變化，在未來司法所將會發揮更重要的作用。

本文從理論和實踐的角度，分析了司法所設立的重要作用和獨立的必要性。但是無法忽視的是，在實踐中的確存在司法所職能弱化的現象，如何增強司法所的職能，提出具體可行的措施，仍然有必要繼續研究。