政府與社會資本合作效率分析

國家信息中心 馮利華

依據制度經濟學的交易成本理論，一種制度或組織是否有效率，主要看這種制度或組織是否能夠節約交易成本。政府憑借自身的權威性、強制性、壟斷性來集體供給公共產品，具備大大節約公共產品供給過程中的交易成本的條件。

一、導致政府提供公共物品效率降低的原因

根據公共選擇理論，政府官員也是理性的“經濟人”，他們的個人行為目標同整個社會福利最大化的目標未必一致，委托人和代理人存在利益沖突，在很長的委托代理鏈條中，各個委托人很難預測代理人的具體行為，從而削弱了委托人的控制能力。對于各代理人而言，公共產品的成本不是由他們最終承擔，而是由納稅人最終承擔，委托人和代理人間的信息不對稱很容易導致軟預算約束的出現，加上委托人和代理人間的利益沖突，降低了政府提供公共物品的效率，最終導致公共產品供給成本的提高。

政府及官員供給公共產品所追求的是社會效益，而非經濟效益，社會效益的衡量缺乏具體的標準和可靠的估算方法和技術。在非市場供給或壟斷供給的條件下，由于無法對國防、醫療衛生和社會保障等公共物品的供給與產出水平進行測量，也無法找到政府官員或政府部門進行績效考核的可參照標準，因而對于公共部門的供給效率、提供公共產品的政府部門的規模進行評估是非常困難的。由于公共物品的非計量性特點，供給標準缺乏合適的參照系，供給規模缺乏預算約束，加上官員沒有對政府節約預算的索取權，而且公共物品供給中缺乏對官員降低成本、提高效率的激勵，最終導致政府提供公共物品效率降低。

長期以來，我國各級政府一直是公共產品的壟斷供給者，即使存在社會資本供給主體情況下，也是政府占主導作用。在這種供給體制下，公共物品供給及生產領域的產權多集中于政府及其公共部門中，私人資本難以進入，使得資源在公共物品與私人物品，公共部門與私人部門間難以形成優化組合。政府對公共產品的壟斷供給，在一定程度上必將導致供給的低效率。由于缺乏競爭機制和外部競爭壓力，提供公共物品的政府部門往往缺乏降低成本、提高效率的激勵。另外，公共物品收益的難以估價、政府部門績效評價的困難也容易導致公共產品的低效率。

二、政府與社會資本方合作提升公共產品供給效率

由于公共產品的提供需要一定的成本，為了更好地滿足公眾對公共產品的需求，提高社會福利，推動經濟健康穩定增長，公共產品的供給需要同時注重效率與效益，在滿足公眾需求的同時，投入產出關系顯得尤為重要，這種投入產出關系是衡量經濟社會進步的條件。

由于政府財政能力的有限性導致公共產品供給能力的有限性，政府壟斷供給無法有效滿足社會及公眾日益增長的公共物品需求，公共物品總體供給不足；由于對社會及公眾公共需求及偏好分布信息獲知的有限性，政府所提供的公共產品的種類、數量無法滿足社會及公眾多樣化、多層次的公共需求，進而出現公共產品的超額需求；公共產品供給由政府壟斷導致了公共產品供給的低效率等原因，公共物品的供給需要通過引入市場競爭機制來提升效率。

在公共產品超額需求誘導下，在“經濟人”動機的驅動下，社會資本方利用市場機制提供某些公共產品，在滿足部分超額公共需求增進社會福利的同時，實現企業收益。而對于消費者來說，通過市場購買行為能夠滿足其超額需求的公共產品，可實現其效用的最大化。消費者的超額需求與企業的動機相結合，既可以提高消費者的福利水平，又可以實現通過市場機制供給公共產品。

參與公共產品的社會資本方是理性經濟人，追求利潤最大化是企業的動機，如果對社會資本方沒有有效的監管和規制，很可能帶來公共產品供給的私人壟斷，此時公共產品供給價格提高，當產量不足時，會造成公共產品供給的效率損失和福利損失。

在利用市場競爭機制實現提高公共產品供給效率的同時，政府和社會資本方為了實現和提高各自的效率和效益，可能不遵守信用，這不僅會損害對方的權益，也會對公共產品的供給效率造成損害。因此，建立科學完善的法律制度和信用保障機制督促政府和社會資本方遵守信用，并有效處罰失信行為，既能實現政府和社會資本的優勢互補，又能互相監督有效促進，在發揮政府憑借自身權威節約公共產品供給過程中交易成本的同時，降低信用風險的發生，從而有效提升公共產品供給效率。

三、PPP模式在政府與社會資本合作中的應用

社會資本方與政府之間的互信，是推行PPP項目的基礎。社會資本方需要有長期的市場商譽，才能獲得政府和公眾的信任，從而有較大的可能性參與PPP項目。一個具有良好信譽的政府才能贏得公眾的支持與信任，包括社會資本方的支持與信任。參與PPP項目的社會資本方追求的是經濟效益，而政府因其自身職能要求所限，首先需要追求法規政策所事先規定的公共利益，而官員則最好是通過努力實現這些事先規定的公共利益來實現其自身的個人利益。這樣一種官員個人利益的實現方式最容易為社會公眾所接受。因此，政府與社會資本方在互信基礎上推行PPP項目合作，提供相應的公共基礎設施，既可滿足公眾利益，也能實現社會資本方的私人利益，而且兼顧官員的私人利益，由此實現共贏。

一般來說，政府與社會資本的合作能夠為社會帶來如下有利影響。第一，增加公共基礎設施供給。由于PPP合作期較長，一般是10到30年，在地方財政資金短缺情況下，引入社會資本，政府可以將初始投資轉化成未來30年付費，解決地方融資難問題。第二，降低成本，提高效率。在引入社會資本之前，公共部門在基礎設施建設期的成本較高，工期控制與運營期管理效率相對較低。引入社會資本后，實現項目全生命周期管理，有效降低由設計、建設、運營及維護等帶來的總成本，縮短工期、提高效率。第三，防范與分散債務風險。采用PPP模式可以有效避免一些地方政府預算約束性問題的發生。比如，地方政府通常以過去經驗為主要參考依據申請和安排預算，由于預算與實際支出偏差很大，一些地方政府擔心當年申請到的資金沒有花出去影響第二年預算申請，年底大量使用資金，造成財政資源損失，由于PPP模式中社會資本方的引入，項目的選擇能夠更加符合市場供求關系，資金的使用也會更加有效。第四，提升公共物品質量。通過引入社會資本可以提高運營管理效率，努力實現規模效益，減少相對成本，增加利潤。新成立的SPV（Special Purpose Vehicle）公司較之過去的政府企業更有動力改善管理，整合提升管理團隊建設，提高技術含量，推進開發創新，最終提高公共物品質量。

然而，PPP項目是否能夠盈利以及盈利的水平究竟如何，從根本上取決于市場需求狀況。對于一個特定的企業來講，決定市場需求的不僅僅是產品或者服務的質量，還取決于市場結構和企業自身的市場地位。一般來說，隨著經濟的逐步發展和城市化進程的推進，人們對各類公共物品與服務的需求會一直保持一個增長的趨勢，面對日益增長的市場需求，地方政府有增加公共物品與服務供給的職責，而其他企業也有進入相關行業的激勵。面對不斷增加的對某種公共物品與服務的需求，地方政府會通過財政支出或者是PPP的方式增加供給。新建的PPP項目會對原有項目形成實質性的競爭，當原有項目不能繼續保持原有市場地位時，新項目將會與原有項目爭奪市場份額，降低原有項目的收益水平。如果企業不能保持一定的利潤水平，同時又得不到來自地方政府的補貼，那么社會資本可能會選擇違約，信用風險由此誕生。

市場供求關系往往是一個不斷變化的相對不穩定關系，當市場供求狀況合理時，政府和社會資本方可能都會遵守信用，社會資本方也能夠取得預期的合理收益，PPP項目能夠比較順利地實施。如果公共物品供大于求，政府和（或）社會資本方就可能基于維護自身利益或降低費用避免損失的考慮而不遵守信用，從而損害另一方利益或損害公共產品的供應質量和效率。如果公共物品供小于求，政府和（或）社會資本方就可能基于獲得更多的利益而提高價格或增加費用的考慮而不遵守信用，以獲得更高的投資收益，從而損害另一方利益或增加公共產品的供應成本、降低供應效率。

四、契約精神的有效發揮

從本質上講，市場經濟的發展過程體現了契約精神逐漸得到社會主體的認可和遵循，法治經濟逐漸確立。作為協調政府與公民之間、個人與社會之間以及國際合作的方式之一，契約作為有效的協調方式早已是人們的共識。契約屬于諾思在（North,1990）《制度、制度變遷與經濟績效》一書中所指的正式制度。契約的遵循涉及一種契約精神，這種契約精神則屬于非正式制度。諾思指出，作為一種社會的規則，制度的本質是人為設置一些約束來影響人們的互動關系。制度可以劃分為正規制度、非正規制度與實施機制。契約或者契約制度作為正式制度，表面上指向行為主體的各種交換活動，但交換關系具有一定的社會背景和社會文化，也就是契約精神，因此，契約精神作為非正式制度的發展必然增進對契約的遵守。自由、平等的交換活動是契約精神的外在表現，契約制度是其內在保障，而契約制度在政治上的表現就是一個法治政府的存在，法治政府是契約制度在政治上的訴求。

以自由和平等為核心理念的契約精神，由于契合了市場經濟的要求，大大促進了市場經濟的發展。契約精神體現了市場經濟活動中最為重要的平等權利關系，市場經濟的發展見證了一個社會的契約精神和契約文化的繁榮，基于契約精神和契約文化的市場經濟是一種契約經濟和法治經濟。

在市場經濟條件下，只有通過契約，個人和企業家的才能才可以得到充分地發揮和利用，契約是擴大個人自行處理其資源的權利的主要法律手段（施瓦茨，1989）。契約將各個市場主體結合起來，如果說分工是市場經濟發展的經濟原因，那么契約精神的確立就是市場經濟發展的非正式制度保證。在契約精神得到很好的執行的地方，各個市場主體的交換行為將會有著更為明確的預期，因此交換活動會更為頻繁，而在契約精神遭到摒棄的地方，不僅交換活動的頻率不高，機會主義行為還將會泛濫成災。

中國PPP項目的違約風險一方面來自行為主體契約精神的缺乏，一方面來自標準意義上的契約不完全提供了違約空間，導致部分人利用這一空間作出違約行為。與PPP相關的法律法規不完善導致政府或社會資本方有機會利用法律規范的不健全，而違背誠實信用甚至違背法治精神，給合作相對方或社會產品供給造成損害。同時法律也只是最低限度的道德，即便與PPP相關的法律法規制定完善，因為我國的社會誠信體系尚未全面建立，政府可能基于追求政績的考慮而損害社會資本方的利益。甚至社會公眾利益，社會資本方為了追求經濟效益，而缺乏社會責任精神從而給社會產品供給帶來不利影響。因此，如果政府或社會資本方不講誠信、缺乏契約精神，PPP項目的實施也同樣可能面臨信用風險。

另外，建立一個法治政府，是契約文化和契約精神對政治權力提出的要求。從微觀主體的角度來說，交換活動的順利進行需要契約精神得到貫徹，契約規定了彼此的權利和義務。違反契約精神將會破壞交易活動，導致一方受損或者雙方受損。