我國綠色發展政策評估進展研究及問題探析*

巫丹，凌虹，施夢琦，岳強，朱曉曉

1.江蘇省環境科學研究院；2.江蘇省環境工程重點實驗室

綠色發展政策是公共政策體系中的一個重要組成部分，是以效率、和諧、持續為目標，統籌社會可持續發展和協調發展的政策?？茖W合理地開展政策評估才可有效地診斷政策效果，為政策繼續、終止、修正提供重要依據，是實現政策優化的關鍵[1]。綠色發展政策涉及面廣，投入大，對其開展效益評估的需求廣泛而強烈[2]，但在實際操作上存在很多困難。本研究圍繞綠色發展政策，總結其政策演進過程，從涉及的政策類型出發，對其相關評估研究進展進行總結梳理，并提出對策建議。

一、綠色發展政策的演進與內涵

綠色發展政策的表現形式豐富多樣。從政策主體看，既包括黨的綠色發展指導思想，又包括國家的綠色發展政策；從政策對象看，涵蓋自然資源能源合理利用、環境污染防治、生態修復等領域；從綠色發展政策的表現形式看，既包括各種法律法規等政策文本，也包括其他形式的政策文本[3]。

改革開放以來，我國綠色發展開始起步，在1978—2010年期間，立法與修法并舉是該階段綠色發展的核心理念，資源節約和環境保護共舉，提出科學發展觀，發展循環經濟。2011 年至今，綠色發展加速推進。建設生態文明，堅持綠色發展是該階段綠色發展的核心理念[4]，習近平總書記提出綠水青山就是金山銀山。綠色發展政策的演變是一個不斷彌合發展理念和行動之間鴻溝的過程，在當前的政策體系下，綠色發展的具體表現形式為生態文明建設[5]。

二、國內外相關政策評估模式

目前并沒有一個專項的評估方法是針對于綠色發展政策的，國內外相關研究的理論和方法都根源于公共政策評估。進一步的，從公共政策領域中細分出環境政策，與綠色發展政策的理念較為接近，評估的目標與手段可借鑒。

（一）國外相關政策評估研究進展

公共政策評估在美國、歐盟、日本等國家已經較早開展，環境政策評估工作的開展也較為成熟。

美國自20世紀80年代就制定了相關法律法規，要求公共政策（其中包括環境政策）需要開展評估。在進行政策評估的過程中，政策的經濟效益分析是開展評估的主體，如在開展環境效益的成本分析，將企業的合規成本、政府的管理成本等作為政策實施產生的負擔，將人類健康的改善和生態的改善定義為效益[6]。

歐盟注重推進評估主體的多元化發展。一般包括事前評估、事中評估和事后評估三種類型，重視影響效果識別方法的運用。例如，荷蘭的環境政策評估工作基于歐盟的DPSIR框架，建立因果聯系，識別環境政策效果[7]。

日本在20世紀90年代后期制定了《環境省政策評價基本計劃》以及相關指南，開始實施政策評估制度。構建了“評估對象體系化”“評估過程標準化”和“評估結果實用化”的環境政策評估體系框架，建立了環境政策的內部自評估機制與周期性評估實踐模式[8]。

（二）國內相關政策評估研究進展

20世紀90年代，我國環境政策評估在公共政策的基礎上得以發展，其理論和方法都根源于公共政策評估。

“十五”及“十一五”時期，我國環境政策評估研究在基礎理論、評估方法及指標體系分析上逐步開展研究工作，定性化評估是更為普遍的評估方法。2003年宋國君等對環境政策評估進行了簡單的論述，2007年王金南簡要介紹了環境政策評估與戰略環境評價的關系，并對環境政策評估的基礎理論要點進行介紹[9]。

“十二五”及“十三五”以來，我國環境政策的定量化評估工作逐步開展研究應用。周瑩采用定量化分析方法開展了廣東省海洋環境政策績效評估研究，提出了基于AHP-模糊綜合評價法的評估模型[10]。徐文成等基于拓展后的新凱恩斯DSGE模型從經濟増長和經濟波動兩個視角對限額排放、強度目標制以及污染排放稅等三種環境政策進行了定量分析[11]。

國內學者對于政策評估主要從幾方面著手：一是從評估模式、評估方法上探討我國實施環境政策評估的體系，如宋國君認為環境政策評估的一般模式包括政策目標和因果關系分析、評估內容和標準、評估方案設計和實施、評估結論和政策建議[12]。周麗旋等提出政策評估的主要方法工具包括層次分析法、前后對比法、專家評估法、模糊數學法、績效棱柱法、傾向值匹配法等[13]。二是針對具體的一種評估方法進行研究，比如，金書秦對費用效益方法進行了探索[14]，龐軍和鄒驥對CGE模型及其環境政策應用進行了分析研究[15]。

三、政策評估方法研究

（一）定性評估方法

已有學者采用目標與現實差異對比法對“國家環境保護十五規劃”的目標和實際結果差異進行了評估，采用利益相關者分析和SWOT分析法評估了“天然林保護政策”[16]。宋國君等運用目標-現狀對比的分析方法對淮河流域的水污染控制和防治政策進行了評估[17]。此外，問卷調查法/公眾參與評價法也是環境政策評估的一個重要評估方法。

（二）定量評估方法

定量化評估方法近年來成為環境政策評估的主要手段，在定量化評估方法中，層次分析法、模糊綜合評價法、壓力-狀態-響應（PSR）模型、可計算一般均衡（CGE）模型、數字包絡分析方法（DEA模型）、成本效益法運用較為普遍。王慧杰等選取AHP（層次分析法）——模糊綜合評價法和構建的評價指標體系，定量評估了新安江流域生態補償政策[18]。楊俊等基于PSR模型建立湖北省“十二五”水環境保護政策評價指標體系，對政策的實施效果進行了量化評估[19]。原毅軍等通過構建環境CGE模型，分別從污染減排效果和宏觀經濟沖擊兩個方面評估了環境政策創新的績效[20]。高樹婷等運用DEA方法和Malmquist指數對中國排污費征管效率進行了測算和實證研究[21]。楊杉杉采用費用效益法對宜興市農業面源污染防治措施進行了分析評價，明確了污染防治措施在費用、效益等方面存在的差異[22]。

四、問題與展望

（一）存在的問題

經歷了近30年的發展，我國逐步形成了當前激勵約束并重的綠色發展政策體系，政策出臺較多，覆蓋面廣。然而我國目前綠色發展政策評估的開展仍處于起步階段，相應的政策評估制度、機制、標準、方法和模式實證都相對薄弱，嚴重滯后于國家綠色發展的工作形勢。主要問題有以下幾方面。

（1）評估機制尚不健全。我國相關政策評估存在第三方評估參與不夠，評估數據以統計數據為主，其他利益相關者、社會群體參與不夠，對于政策的執行成本、效力、社會經濟影響的評估不夠等問題。

（2）適用于我國綠色發展政策的評估方法缺乏。國際上，有關國家、組織和研究機構，提出了門類繁多的公共政策評估方法和技術，也在不同地區實踐中得到很好的成效，但由于我國國情與國際上存在很大的差異，目前沒有一個專項的評估方法是針對于綠色發展政策的，簡單移植國際上通行的方法往往成效不理想甚至無從下手操作。

（3）以后評估為主，全過程介入的評估較少。現有評價體系較為零散，忽略了政策評估過程的全過程管理，缺乏在政策設計、執行和監管中的問題診斷和政策優化。

（二）研究展望

（1）建立規范化、體系化的環境政策評估制度，在公眾參與、利益相關者參與、第三方機構參與、信息公開、作證數據獲取、校驗數據獲取、相關樣本調查統計等方面形成標準化、規范化的體制機制。

（2）需要根據我國具體情況，借鑒開發適合于我國綠色發展需求的政策評估方法。對于綠色發展政策而言，需重點關注政策資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長治理以及綠色生活等方面的效益。

相關鏈接

政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內，應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

政策具有以下特點：①階級性。是政策的最根本特點。在階級社會中、政策只代表特定階級的利益，從來不代表全體社會成員的利益、不反映所有人的意志。②正誤性。任何階級及其主體的政策都有正確與錯誤之分。③時效性。政策是在一定時間內的歷史條件和國情條件下，推行的現實政策。④表述性。就表現形態而言，政策不是物質實體，而是外化為符號表達的觀念和信息。它由有權機關用語言和文字等表達手段進行表述。