綠色經(jīng)濟(jì)視角下我國污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策分析及優(yōu)化研究*

梧州學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院 余越，李秋玲，莫舒霞

近年來，高投入型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日漸嚴(yán)峻。探索出新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展成為亟待解決的問題。面對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重、資源日漸短缺、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式應(yīng)運(yùn)而生。目前，綠色發(fā)展已經(jīng)成為許多國家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要選擇。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，我國政府不僅面臨著調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消除貧困、實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展的巨大任務(wù)，還受到資源環(huán)境的制約。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境協(xié)同發(fā)展，我國政府積極順應(yīng)世界發(fā)展的潮流與趨勢(shì)，將綠色經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新引擎，在污染治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策，以促進(jìn)污染密集型產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移。

一、我國污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策現(xiàn)狀

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)存在的現(xiàn)象，當(dāng)區(qū)域間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大及資源配置存在不均衡的情況，為了追求更高利潤，降低生產(chǎn)成本，部分發(fā)達(dá)地區(qū)將一些已經(jīng)失去競爭優(yōu)勢(shì)且資源消耗高、經(jīng)濟(jì)附加值低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到較為落后的地區(qū)。一般而言，這些被轉(zhuǎn)出的落后產(chǎn)業(yè)，通常稱為污染密集型產(chǎn)業(yè)。

1999年，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國一直在助力于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近年來，我國中西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)呈現(xiàn)出較大規(guī)模的趨勢(shì)，但基于市場、自由、無序的轉(zhuǎn)移較多，政府調(diào)節(jié)不足，部分地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)背道而馳的現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，我國更加重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并針對(duì)產(chǎn)生污染較為嚴(yán)重的行業(yè)出臺(tái)多項(xiàng)政策。2018年《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》指出深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式；2019年，我國生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)調(diào)要高度重視污染企業(yè)“上山下山”，向中西部、向城鄉(xiāng)結(jié)合部、向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。2020年《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中首次引入“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)，著重強(qiáng)調(diào)西部地區(qū)加快綠色發(fā)展的步伐。可以看出在未來中西部地區(qū)承接更多是高效益、高質(zhì)量、綠色層面的產(chǎn)業(yè)。縱觀我國出臺(tái)的多項(xiàng)政策與措施，可以發(fā)現(xiàn)我國污染密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷受到限制。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模雖然有所放緩，但污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化成為新的重要任務(wù)，在未來發(fā)展過程中，政府將在綠色經(jīng)濟(jì)理念的推動(dòng)下不斷加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的把控，污染密集型產(chǎn)業(yè)面臨著新的調(diào)整。

二、我國污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策問題及原因分析

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，為此我國通過采取多項(xiàng)政策與措施，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的粗放型模式轉(zhuǎn)變成綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。但就目前情況而言，仍然面臨一些亟待解決的問題。

（一）污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)政策力度不足

我國政府出臺(tái)了多項(xiàng)政策與措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，然而，在污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)政策方面還缺乏足夠的重視與規(guī)劃，導(dǎo)致中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏具有足夠吸引力的政策優(yōu)勢(shì)。從全國整體來看，無論是財(cái)政金融政策、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金、用地指標(biāo)供應(yīng)，還是稅收優(yōu)惠等區(qū)域間政策優(yōu)惠差異較小，加之其他國家和地區(qū)競相出臺(tái)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致中西部地區(qū)承接污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)政策力度不足。

此外，引導(dǎo)東部地區(qū)進(jìn)行國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策效果并不明顯。就目前情況而言，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然較為落后，在與東部地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作對(duì)接中，往往出現(xiàn)基礎(chǔ)配套設(shè)施不相匹配的現(xiàn)象，造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效率低、花費(fèi)成本過高，為此，東部地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主動(dòng)性和積極性不高。

（二）污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局政策不夠科學(xué)

近年來，我國助力于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，但當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局缺乏國家統(tǒng)籌安排，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局政策體系不夠完善。

一方面，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局仍受地方政府偏好影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不合理。一些地方政府出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及自身的績效考核，在制定產(chǎn)業(yè)布局政策時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益高且需求量大的項(xiàng)目盲目定位與引進(jìn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局較為分散。

另一方面，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局沒有緊密圍繞中西部特色資源優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致中西部區(qū)域優(yōu)勢(shì)難以得到充分發(fā)揮。中西部一些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，一般比較重視短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，缺乏對(duì)資源環(huán)境條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的考慮，造成嚴(yán)重的區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，單一的污染源聚集過多。

（三）污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入政策落實(shí)效果欠佳

隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的有力推進(jìn)，污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策在很大程度上得到了完善，但污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)入給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和居民身體健康帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，許多地方官員及居民持反對(duì)態(tài)度，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入政策的落實(shí)并不穩(wěn)固。近年來，中央政府將綠色GDP作為地方政府績效考核的重要指標(biāo)，部分官員出于對(duì)自身發(fā)展的需要，對(duì)于引進(jìn)污染密集型產(chǎn)業(yè)的積極性不高。而對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用穸裕廴久芗彤a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)入嚴(yán)重破壞本地生態(tài)環(huán)境，危及生命安全，為此污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入遭到嚴(yán)重的抵制。如：在2008年中國廣核集團(tuán)與信陽市人民政府正式簽署核電站開發(fā)項(xiàng)目，派遣專家對(duì)信陽市的選址條件進(jìn)行勘察，并在2010年3月選出了信陽市浉河區(qū)董家河楊家塘作為建設(shè)地址，項(xiàng)目規(guī)劃已經(jīng)基本完善，但最終在當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈反對(duì)的情況下，信陽核電站被迫停止建設(shè)。對(duì)于當(dāng)?shù)卣賳T和居民反對(duì)污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入的現(xiàn)象，成為污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入政策落實(shí)的困境。

（四）污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合度不足

當(dāng)前，我國為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，不斷助力于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而污染密集型產(chǎn)業(yè)政策作為一項(xiàng)暫時(shí)性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量上升與平衡地域發(fā)展的措施，面對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策難以與之相匹配。

一方面，缺乏足夠的財(cái)政資金對(duì)污染密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整升級(jí)。污染企業(yè)在更新?lián)Q代的過程中，需要淘汰高耗能、高污染落后生產(chǎn)設(shè)施，投入大量的資金引進(jìn)高端環(huán)保設(shè)備及使用更環(huán)保與清潔的能源材料，需要花費(fèi)的成本過高。然而，政府的年度財(cái)政撥款不能滿足工業(yè)調(diào)整升級(jí)的工作要求，導(dǎo)致污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合度相對(duì)不足。

另一方面，缺乏更精準(zhǔn)科學(xué)的污染密集型產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)技術(shù)。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較為落后，專業(yè)化水平與自主創(chuàng)新能力不高，再加上專業(yè)人才供給不足，導(dǎo)致短時(shí)期內(nèi)很難開發(fā)出先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)技術(shù)，導(dǎo)致污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策難以與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合。

三、綠色經(jīng)濟(jì)視角下我國污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策優(yōu)化對(duì)策

為促進(jìn)污染密集型產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明健康發(fā)展，針對(duì)上述問題，應(yīng)采取相應(yīng)措施以促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式奠定基礎(chǔ)。

（一）適當(dāng)加大政策引導(dǎo)力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展

為引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移與科學(xué)承接，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，應(yīng)適當(dāng)加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)優(yōu)惠政策力度。

一是在土地優(yōu)惠政策方面提供必要的支持。中西部地區(qū)在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，實(shí)施工業(yè)用地最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，探索出工業(yè)用地租讓制度，盡可能降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地成本，加大用地保障。

二是實(shí)施積極的財(cái)稅政策。通過加大轉(zhuǎn)移支付，支持中西部地區(qū)進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)資金，加大資金支持力度不斷完善中西部產(chǎn)業(yè)承接地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是加大金融政策支持力度。強(qiáng)化預(yù)期引導(dǎo)，積極支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移項(xiàng)目提供多元化、差異化的金融服務(wù)，為中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地提供充分的投資來源與動(dòng)力，并鼓勵(lì)東部企業(yè)到中西部進(jìn)行企業(yè)并購和重組。

（二）以綠色經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

在中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，要充分發(fā)揮政府公共管理和公共服務(wù)的職能，以綠色經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。一方面，設(shè)立專門產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移管理機(jī)構(gòu)。從國家層面統(tǒng)籌管理我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，制定完善的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)規(guī)劃，不斷落實(shí)有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)工作要求。同時(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)度及結(jié)果進(jìn)行追蹤與檢測，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科學(xué)合理轉(zhuǎn)移。另一方面，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局規(guī)劃，因地制宜承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)要綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與文化底蘊(yùn)，基于現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)鏈與工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，選擇承接適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。此外，通過規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目集群發(fā)展，形成集聚效應(yīng)，集中解決工業(yè)污染治理，為綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)污染密集型產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，助力綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展

為進(jìn)一步落實(shí)污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，我國政府應(yīng)探索創(chuàng)新政策落實(shí)方式，以助力綠色經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

一是加大政策宣傳力度，確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策落實(shí)。政府要結(jié)合地方環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際情況，集中力量開展中共中央關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策要求，通過開展如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移知識(shí)競賽、講座、論壇等形式多樣、卓有成效的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)民眾對(duì)污染密集型產(chǎn)業(yè)政策的理解。

二是明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移監(jiān)督管理部門的職能。政府工作人員要通過實(shí)地考察、問卷調(diào)查、座談會(huì)等方式深入了解中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)際情況，督促地方政府積極貫徹落實(shí)中央政策，鼓勵(lì)中西部地區(qū)積極主動(dòng)結(jié)合本地實(shí)際情況開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。

三是政府要注重輿論引導(dǎo)的突出地位，不斷提高輿論引導(dǎo)水平。政府應(yīng)進(jìn)一步深化與主流媒體的合作，充分發(fā)揮地方主要媒體的資源優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、準(zhǔn)確宣傳國家關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的具體措施，加大污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的落實(shí)力度，進(jìn)一步助力綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）以綠色經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合

為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合，應(yīng)以綠色經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資力度，不斷推進(jìn)工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，以適應(yīng)新時(shí)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。

一是政府要制定切實(shí)有效的政策支持，投入適當(dāng)資金對(duì)污染密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。進(jìn)一步明確企業(yè)整改標(biāo)準(zhǔn)，采取恰當(dāng)措施鼓勵(lì)老污染企業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，并幫助企業(yè)如期建成投運(yùn)。

二是在鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，對(duì)企業(yè)中具有經(jīng)濟(jì)效益、低污染低能耗的研究項(xiàng)目給予一定支持，積極鼓勵(lì)企業(yè)與高校開展合作，切實(shí)提升企業(yè)創(chuàng)新能力，加大對(duì)污染密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效率以適應(yīng)不斷更新的結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)度。

三是地方政府要加大對(duì)新型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)力度，進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合奠定基礎(chǔ)。積極投入科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)，安排專項(xiàng)資金對(duì)人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，培養(yǎng)和引進(jìn)一批高技能人才隊(duì)伍，為污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的創(chuàng)新工作提供強(qiáng)有力的人才支撐。