遼寧省自然資源資產產權制度改革的法律探析*

遼寧科技大學經濟與法律學院 高曼，武婷婷

經濟社會的高效運轉離不開資源的循環利用，在要素市場中，自然資源作為不可或缺的組成部分，是民生之本，是發展之基。長期以來，我國經濟發展以自然資源的廉價消耗為代價，造成了當前中國自然資源人均占有量低、資源枯竭、草原林木退化等諸多環境問題和資源危機。如何實現可持續發展是中國經濟轉型背景下關注的焦點，自然資源資產產權制度改革正在進行。在改革中實現自然資源歸屬明晰，保障所有者合法權益，最大限度促進資源節約集約利用，達到資源保護與有效利用并行不悖，為國內國際市場經濟大循環保駕護航，是新時期產權制度改革的題中應有之義[1]。

一、自然資源資產產權改革的理論基礎

現代自然資源資產產權制度內生于國家縱向規制體系，既涵蓋多元化主體公平、充分參與資源開發利用的權利均衡設計，亦與基于自然資源的有限性、稀缺性自上而下推行的市場競爭與資源優化配置機制相銜接[2]。因此，探究自然資源資產產權的理論基礎是加快自然資源資產產權制度改革進程的必要前提。

（一）自然資源的法律界定及特征分析

1.自然資源的法律界定

早期對自然資源作出較為完整定義的是地理學家金梅曼，他在《世界資源與產業》一書中描述：“無論是整個環境還是其某些部分，只要它們能（或被認為能）滿足人類的需要時，就是自然資源。”《辭海》將自然資源定義為：“天然存在的并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所。”聯合國環境規劃署則認為：“自然資源是指在一定的時間條件下，能夠產生經濟價值、提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱[3]。”筆者將自然資源抽象概括為：天然形成的、具有經濟和生態雙重效能的、可供人類生產生活取用、能在市場中進行價值交換的自然物質和能量的總和。

2.自然資源的特征分析

自然資源的特征集中表現在：形成天然、價值效用、有限稀缺。而自然資源種類豐富，自然資源也存在差異性。例如，礦產資源的不可再生性是其特有的個性；而水資源因為流動性強，時空分布不均勻，對水的使用上不具有排他性特征。

因此，在自然資源資產產權制度改革的進程中，要綜合考慮自然資源的共性和個性，精準把握制度改革要義，避免改革進程不進反退。

（二）產權制度下自然資源產權與傳統產權的異同

產權是經濟所有制關系的法律表現形式，指財產所有權及與財產所有權有關的財產權利。通常情況下，產權從權利性質上劃分更傾向于私有權，例如房屋產權。與傳統產權相比，自然資源的有效開發需要依法享有使用權的民事主體實現，同時國家或集體作為自然資源的所有權人，對資源的開發利用具有約束性權能，以實現生態環境的優化，即自然資源資產產權具有不同于傳統產權的公權特征，需要在一定程度上受制于行政規范。由此可見，自然資源產權的差異表現在權利主體的分離性，以及因權利主體相分離導致的權利性質更寬泛。由此可見，自然資源資產產權是具有公權、私權、公私兼具的復雜產權體系。例如水資源配置權既是一種政治權力，也是一種財產權利，是行政管理權和財產權的重疊[4]。

二、遼寧省自然資源資產產權制度改革進程中存在的問題

遼寧省緊隨中央步伐，從統一確權登記著手，出臺了《遼寧省自然資源統一確權登記工作總體方案》，積極展開自然資源統一確權登記試點工作，縱觀近兩年的改革路徑，土地確權工作基本完成，采礦權、探礦權的審批工作相對成熟，林權的確權登記和管理銜接工作正在展開，但在自然資源資產統一確權、監管保護等工作的實踐中，仍存在以下問題亟待解決。

（一）自然資源資產底數不夠清晰

遼寧省目前的確權方案實施計劃和制度架構較粗糙，且確權方案中各自然資源由相應的部門管理，相關部門在確權工作中對自然資源的含義和分類的理解缺乏統一標準，導致在整合資產，確定底數時，一些邊緣交叉領域的自然資源無法準確計量。自然資源資產底數不清，使得部分資源在統計時發生遺漏和重疊，為明晰產權關系蒙上了一層陰影。遼寧省在自然資源部“多審合一，多證合一”改革背景下，對林地、草原等自然資源的統一確權工作沒有全方位展開，阻礙了遼寧省自然資源統一確權登記制度由理論向實踐轉化的步伐。

（二）自然資源產權主體不到位造成權益難落實

《意見》出臺后，遼寧省進一步推進土地、礦產確權工作已經初見成效， 從2020年起，遼寧省在河流和山體方面的確權工作也已經開始，截至目前，第一批自然資源確權項目已經完成，河流、山體的全面確權工作仍在穩步推進。雖通過自然資源統一確權登記工作對所有權主體進行了明確，但實踐中，自然資源資產所有權主體不到位，使用權、收益權等權益無法有效落實的情況并未得到有效解決。例如土地資源，國有土地的所有權主體是國家，但土地分布在地方，這部分土地往往由地方政府行使其他權利，但權利的行使缺少法律的授權或委托[5]。國有土地的出讓、劃撥等土地處置權很大一部分由市縣人民政府實際享有并行使；從集體所有資源層面看，我國《憲法》中規定了部分自然資源歸集體所有，但仍舊無法確定誰來代表農村集體土地的所有權人，致使農村集體土地所有權在事實上存在缺位。現階段自然資源資產產權的法律主體明確，但事實主體缺位，導致所有權的行使過程中，極易出現對自然資源價值評估不準確，對資源經濟和生態效益把握困難，最終導致相關權益難以全面預估、準確落實。

（三）自然資源資產產權監管保護乏力

自然資源的合理利用和市場流轉過程中，不能缺乏監管和保護，但制度的不完善，相關法律規定的不明確，導致自然資源保護力度綿軟，侵害了自然資源資產產權，因自然資源引起的糾紛難求救濟途徑。我國的宏觀調控政策出臺時間尚短，遼寧省對于政策的把握和落實不到位，導致對自然資源的監管上存在缺位和越位現象。一些自然資源的管理者兼任監管者，兩者職能交叉，導致在行政管理中忽視產權管理，在產權管理時淡化行政管理，既無法完全發揮自然資源資產的經濟價值，又因監管乏力導致資源耗竭濫用。還有一部分自然資源，確權登記制度未有效落實，導致資產清單不健全，難以核實產權主體和權利界限，無法確定有效監管者，在產生糾紛時，相互推諉扯皮，造成監管空白，無法實現自然資源節約集約利用。退一步講，盡管在國有資源管理方面，我國立法規定了人大監督政府行使自然資源國家所有權，但立法和執法監督之間仍舊存在較大落差[6]。概括性規定缺乏針對性。

三、遼寧省自然資源資產產權制度改革在法律層面的進一步展望

要使產權制度在生態文明建設中發揮更加重要的作用，針對遼寧省自然資源資產產權改革制度中的不足，就要從法律層面充實應對措施，明確改革重點和方向。

（一）推進自然資源資產產權統一確權登記工作

首先，摸清資源家底。自然資源部可以根據相關理論，對自然資源的分類標準制定規范性文件，避免因資源的劃分標準不清，導致遼寧省在自然資源統計時，出現資源重復或錯誤確權的情況。其次，在家底清晰基礎上，加快遼寧省自然資源統一確權登記工作。湖南省在自然資源統一確權登記工作方面，建立了政府主導、自上而下、分批推進工作機制。遼寧省可以在森林、草地、山體的確權登記工作中總結本省土地確權工作經驗的同時對湖南省的工作機制加以借鑒，提高工作效率，劃定林地、草原邊界，填好自然資源資產清單。最后，堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則，明確產權關系，為自然資源資產產權的有效利用提供可靠保障。

（二）明確產權主體進而科學界定自然資源資產產權的權利（力）邊界

自然資源資產產權包括所有權、使用權、收益權等私法權和監督管理等約束性公法權。在避免“公地悲劇”問題上，主要在于私權利主體的明確，即主要解決自然資源資產所有權的主體問題，進而通過法律授權和委托或市場交易行為行使處分權、收益權等權能。在提倡“山水林田湖草生命共同體”的新時代，將集群客體作為產權權利（力）邊界劃定的一大考量因素[7]。在復雜的權利（力）邊界中，以法律的強制力對集群客體的多元主體進行約束。

雖然自然資源所有權主體已經明確由自然資源部統一行使，但實踐中各地存在差異，因此，應根據遼寧省自然資源的分布、特征，由自然資源部直接行使或分層級和類別地通過法律授權，由遼寧省自然資源廳行使所有者相關權益。主體明確后，通過立法對自然資源資產的生態價值、經濟價值的評估細化標準。遼寧省可以在國家統一立法的基礎上，根據當地資產實際情況和市場活力，對評估標準作出限縮性細化，保證所有權主體或授權主體權能得以準確有效落實。

（三）加強遼寧省自然資源資產監管和保護力度

法律的有效實施離不開切實有效的監管，自然資源上述問題的根源在于監管乏力。優化自然資源資產管理的權力配置，實現資源有效運轉。首先，應加快自然資源資產領域的綜合立法。根據我國自然資源管理的實際情況和任務要求，通過立法加強對自然資源的保護力度，明確自然資源的管理和監督主體，細化責任、義務。其次，遼寧省在國家立法的基礎上，細化地方保護監管方式，區分資源所有者和管理者；為了避免自然資源部混淆所有者和管理者的職責，不能讓其既做球員，又當裁判。因此，在體制建設上，遼寧省可以在內部設立不同的機構，分別行使所有者和管理者職責，實現區分的同時也加強了內部的監督制約[8]。再次，對自然資源資產產權管理明確中央和地方權限，建立資產負債表和資源清單。對國有自然資源中需要重點保護、在經濟市場中具有重要戰略意義的，由自然資源部直接監管；其他自然資源，可以在明晰權責的基礎上，由國家和資源所在地方聯合監管。自然資源的規制、管理、分配等公法性權能由中央自然資源部統一行使，而占有、使用、收益等權能通過中央授權采取地方分級代理制度，可以調動地方自然資源廳在行使權益時提高監管重視程度，加強行政執法力度保障地方資源經濟效益。最后，在自然資源資源協同管理層面，自然資源部應協調好與其他部門之間的關系。自然資源的管理雖然集中在自然資源部，但在涉及到環境侵權、自然資源濫用導致入罪等相關問題時，需要保障在監管中相關權力在各部門之間的銜接，提高自然資源的管理效率，提高行政執法能力和執法效率，實現對自然資源切實有效的法治化監管。

四、結語

自然資源資產產權改革是新時代我國生態文明建設的重要環節。自然資源資產產權的合理配置是化解環境危機、解決資源耗竭問題的關鍵。對于自然資源資產產權制度的探析仍在初期，本文對我國自然資源資產產權制度建設的現狀做初步調研分析，并結合遼寧省的實際情況，從整體層面對遼寧省自然資源資產改革進程中存在的問題進行歸納，并提出法律層面的對策建議。科學運用市場機制，更好地把握政府資產配置中的調控功能，有效解決當前困境，實現產權制度的優化升級，最終實現生態文明健康發展、經濟市場永葆活力，自然資源資產產權制度改革任重道遠。