政府作用視角下的數字鄉村建設差異化發展研究
——基于玉山縣與余干縣的比較研究

江西師范大學政法學院 肖望

一、問題提出：政府在數字鄉村建設中起著怎樣作用

數字鄉村依托數字經濟的發展，以現代信息技術為重要載體，以現代信息技術為依托，對于鄉村振興、城鄉深度融合發展、推動中國發展有著極其重要的意義。在中央政策號召與技術發展的背景下，數字鄉村建設在全國各地鋪開，模式多樣，發展成就參差不齊。在許多數字鄉村建設條件基本同水平的地區，同一時間推動數字鄉村建設，在不同發展模式下建設成就卻走向不同的結果。在數字鄉村建設的過程中，縣域政府選擇的道路均是由政府與市場聯動主導程度不同所開辟出來的不同建設道路—一部分選擇走政府主導、企業組織配合的數字鄉村建設模式，一部分縣域政府走政府配合、企業組織主導聯動的數字鄉村建設模式，甚至還有一部分選擇完全由市場企業組織負責的數字鄉村建設道路。在不同道路下，相似條件的毗鄰政府發展差異巨大，即出現部分縣域數字鄉村建設高效推進、而與其一同發展且條件類似的毗鄰縣域則陷入停滯和同質化建設的分野狀態。為何發展條件與起點時間相似相近的兩個毗鄰縣域政府推進的數字鄉村建設會出現如此巨大的反差結果？哪些因素影響了最終的數字鄉村建設結果？政府在這其中發揮著怎樣的作用？在數字鄉村建設初期，縣域政府到底該如何鋪開數字鄉村建設、走穩踩實數字鄉村建設之路？

國內外學者們從多個角度進行了解釋：（1）社會力量外情境視角。首先，通過企業技術角度進行探索。例如夏顯力等認為以數字技術為依托的“數字鄉村”建設需借助企業力量為農業高質量發展提供新動能，并積極通過企業的先天技術優勢挖掘鄉村發展潛能。國外學者Aker等研究認為：企業數字化ICT技術為發展中國家農民提供的數字信息服務對鄉村農業發展影響是極其深遠的，并建議未來進一步由企業組織主導ICT農業活動以更好地促進信息和配套市場的融合，保證鄉村信息化的建設。其次，通過企業組織資源角度進行探索。例如，左停與蘇青松在大量扶貧調查經驗的基礎上得出扶貧過程中政府外部輸入的資源促進了鄉村社會組織再造，對于鄉村建設具有重要作用。王勝認為，在數字鄉村建設中掌握現代信息技術的市場及民間資本對于地區鄉村的數字化建設是極其重要的。在這一視角下，此類學者們多集中關注社會力量對于數字化鄉村建設的作用與影響。（2）政府組織內情境視角。首先，從政府行為角度探索。如李燕認為各地區政府圍繞所在地區的特點與情況，確定數字鄉村建設的體制機制，主導數字化基礎建設與頂層建設，對于數字鄉村建設具有決定性作用。其次，從政府與市場的關系方面闡述。如彭超認為政府需處理好與市場的關系，發揮政府在數字鄉村建設方面的布局管理職能，為實施數字鄉村建設起著戰略性指導作用。

上述研究成果對闡述政府與社會力量在數字鄉村建設的過程中發揮的作用具有較強的解釋力，但是也存在不足。學界對數字鄉村建設多是一種單方面靜態分析，使得靜態分析無法捕捉比對政府與社會力量在數字鄉村建設中的差異化作用、突出政府在當前數字鄉村建設中的關鍵性作用。在宏觀制度環境相同、發展條件相似、起步時間趨同的縣域開展數字鄉村建設過程中，政府與其他行動者聯結的不同程度所導致發展結果存在很大差異。因此，從政府與社會力量的兩方角度協調遞進分析二者作用，對于區分兩者差異、把握關鍵主體極其重要。通過把握政府與社會力量差異化協調所衍生出的不同模式，比對兩者差異，區分出對數字鄉村建設起著關鍵作用的一方，總結出一條適合初期縣域政府發展的建設模式是非常有必要的。只有對該問題作出清晰、科學的回答，推進數字鄉村戰略才不會走偏，才能真正使得縣域政府走上正確的數字鄉村建設之路。

因此，本文選擇數字鄉村建設條件類似卻因所走實踐模式不同而導致不同建設效果的毗鄰縣域—玉山縣與余干縣作為分析案例，基于在數字鄉村建設發展中高效成功案例的運行條件與低效運用的經驗總結，對比突出政府在數字鄉村建設中的作用及重要程度，以克服和彌補以往研究的不足和局限，更有效地為數字鄉村建設差異化發展的問題化解提供路徑參考，以期達到進一步推動江西數字鄉村建設、為數字鄉村建設起步晚、經驗缺乏的后起縣域提供可參考性經驗的目的。

二、當前數字鄉村建設發展的主流實踐模式

當前數字鄉村建設發展模式多樣，但大多圍繞政府與社會力量協調進行，因此可根據政府與社會力量的主導程度分為兩種主流實踐模式。

（一）以玉山縣為代表的政府主導、企業組織配合型方向的實踐模式

此類實踐以數字鄉村建設體系為主攻方向，以現代化治理體系、治理模式為引領，以信息技術為載體，構建基礎設施規劃與頂層設計，以吸納社會企業組織融入資本、技術等生產要素，開展數字鄉村建設。

首先，玉山縣政府高度重視數字鄉村的頂層制度設計和基礎設施規劃制定。自2016年開始就制定了一系列相關行動計劃—鄉鎮試點規劃指導、農村電商平臺針對性整合搭建規劃、社會化數字服務統籌工作、信息化科技企業引資招標計劃、專業化技術指導團隊搭建、數字鄉村建設領導小組與政府調研小組組建安排等等。其次，高度重視現代化治理體系與治理能力為引領，突出政府的作用。玉山縣于2006建立了全國首個農村電商平臺—四股橋鄉“農民e家”信息化服務中心。隨后在玉山縣域的農村電商平臺如雨后春筍般發展增多，隨之引起電商市場競爭激烈、價格戰層出不窮等等現象。玉山縣政府積極出面協調整合，構建政府主導管理的電商治理體系，為鄉村農民提供了優質服務。同時，玉山縣政府積極組建數字鄉村建設領導小組，推動建成智慧農業指揮大廳，落實“城市大腦”、“數字鄉村一張圖”的建設。最后，積極借力數字技術，吸納社會企業組織融入資本、技術等生產要素。玉山縣政府通過政府與企業組織合作投資建設柳林現代農業示范基地等現代農業基地，引進育秧育苗大棚、自動噴淋系統、自動溫控系統、自動施肥系統等數字化技術。通過數字化運營，打造一個以政府主導建設、公司運營的可持續數字鄉村生態發展新模式，助力現代農業產業鏈、專業鎮、特色村落實建成，提升人民的獲得感、幸福感。

（二）以余干縣為代表的政府輔助、企業組織主導型方向的實踐模式

此類實踐以數字鄉村技術建設為主攻方向，以全省數字鄉村建設部署為引領，引進如阿里巴巴一系列互聯網龍頭企業的技術與資本等市場資源，整合利益相關主體的優勢資源，以促進傳統鄉村向現代智慧農業轉變和升級為目標，推動數字鄉村建設良性發展。

首先，余干縣根據省政府出臺的《數字鄉村發展戰略綱要》進行戰略部署，以建設數字鄉村試點示范鄉鎮、村為載體推進數字鄉村以點及面。其次，積極以當地優勢農業資源與農業建設條件為基點，協調農民與企業的關系，主動整合農業土地、水利設施等農業基礎設施，引進大型龍頭企業。同時，積極鼓勵電商企業自由競爭，放開流通營銷、品牌打造等環節，推進數字技術的系統集成與綜合運用，發揮綜合效能最大化。最后，發展新型鄉村建設點，以信息化數字技術為引領，招標企業投資,立足生態優勢，瞄準全域旅游蓄勢發力,以企業化模式進行管理，緊抓景區建設,助力數字鄉村建設。

三、政府在不同發展模式中的作用比對

從以上歸類的兩種數字鄉村建設主流實踐模式，均是政府與社會力量在建設過程中不同程度主導的作用結果。兩者模式各有優缺點，均發揮著政府的作用，但建設過程中的主導權卻有所不同。一方模式是由政府搭建框架，根據政府的布局來吸納社會力量合作；一方模式是由政府提供政策，企業來搭建框架、主導布局。顯然不同的發展模式產生了不同建設結果—由政府主導的前者模式在當前數字鄉村建設中有著明顯的優勢與更優的發展結果。為更好比對突出政府的作用，本部分將從鄉村技術化革新、鄉村營銷體系塑造、鄉村產業鏈打造、鄉村經營隊伍培養等四個數字鄉村建設重要內容維度分析玉山縣政府和余干縣政府在數字鄉村建設發展中的作用，對比突出政府在數字鄉村建設中的重要程度。

（一）鄉村技術化革新維度

政府主導型的玉山縣在鄉村技術化革新方面，主要是由政府布局，引進相關企業技術匹配布局需要。在此種情況下，玉山縣圍繞上層打造智慧農業指揮大廳、落實“城市大腦”，基于中層進行框架搭建、突出試點鄉村—臨湖鎮和四股橋的亮點，筑牢基層5G、大數據等網絡信息技術。因此，在后續的引資過程中，玉山縣政府具有明確的導向，對于匹配布局需要的，進行政策支持導向；對于暫時不需要但仍有推動作用的，進行控制性引入。所以，玉山縣鄉村技術的革新針對性強、推廣落實快，對于數字鄉村整體布局更有推動性。

此時反觀余干縣，當地政府根據省政府部署安排，放開政策，吸納信息化企業入駐，雖短時間有大量企業進入，可由于企業的盈利偏好性與市場入駐的標準模糊性，出現了漁業等優勢資源利用率高、其他農業產品無法開展的情況，出現了數字技術應用軟件大量出現、數字服務基礎設施卻跟不上的情況。整個數字鄉村技術革新出現盲目性、無所適從的情況。

所以，在鄉村技術革新方面更多是需要政府進行布局規劃、引導。政府在其中起著全局謀劃、整體指導的領導作用。

（二）鄉村營銷體系塑造維度

在鄉村營銷體系方面，兩種實踐模式均是主張借用電商網絡平臺進行針對性銷售鄉村產品。可在規章制度與營銷針對性方面，政府主導型模式明顯強于企業組織主導型模式。

玉山縣政府雖早在2006年便建立了全國首個農村電商平臺—四股橋鄉“農民e家”信息化服務中心，在后續鄉鎮政府的引導下，發展至10個專業性對口農產品及附屬加工品的電商平臺。在玉山縣政府長久以來的規制下，這10個電商平臺服務各有側重服務范圍，可塑造性強。

走市場主導型的余干縣雖引入建成了多個電子商務產業園，但由于對于市場的放任過多，使得電子商務平臺的搭建多是集中于利潤更高的工業服務而忽視了農業服務，這對鄉村農業發展、農民生活水平提高沒有實質性作用。同時，長期對電商企業規制的缺乏，使得電商企業破壞市場公平競爭、打壓弱勢農民的現象時有發生。

（三）鄉村產業鏈打造維度

鄉村產業鏈的打造作為數字鄉村建設的重要內容，是鄉村發展的重要保障。在鄉村產業鏈打造方面，政府主導型模式雖弱于企業組織主導型模式，可前者所帶來的社會效益明顯勝于后者。

玉山縣政府在鄉村產業鏈打造方面，主要是通過搭建專業化技術指導團隊為產業鏈延展布局。其所關注的焦點多在林下種植園產業打造，以期在保護生態林業的同時，為當地農民帶來更多的經濟效益；而余干縣所關注的焦點在于部分鄉村的礦產品產業鏈打造，以期通過工業加工企業延展產業鏈提供經濟效益，這雖帶來了巨大經濟效益，可卻忽視了鄉村本身自然環境保護，這可能間接為未來的隱患埋下伏筆。由于兩個政府在鄉村產業鏈打造維度下發揮的作用不同，使得其鄉村建設的效益關注點有所不同。

（四）鄉村經營隊伍培養維度

在鄉村經營隊伍培養方面，政府主導型模式遠遠比企業組織型模式培養得優秀。前者模式下的政府在其中發揮著關鍵性的全程參與作用，而后者模式下的政府作用發揮得微乎其微。

玉山縣為推動鄉村經營隊伍培養，先后制定了一系列行動計劃—專業化指導團隊搭建、智慧農業指揮大廳推動建成、縣委直屬領導的數字鄉村經營小組。在整個數字鄉村經營隊伍培養方面，政府從最初的部分參與到后來的全程參與，這極大保證了經營隊伍的服務化與制度化。現今的縣委直屬領導的數字鄉村經營小組實施分鎮屬派制度，分工負責經營各個鄉鎮級區域，在保證分工委派的同時，借用“城市大腦”與智慧農業指揮大廳，確保鄉村經營既有特色又有效益。

余干縣政府多是以農業集體合作社為單位，進行整體鄉村經營管理，借助與企業組織的親密合作關系，直接與其協商和開展鄉村經營。可此種模式使得主動權掌握在企業手上，尤其是在面對大型龍頭企業時，由于過多依賴對方，而使得鄉村經營培養與管理多是需要企業的支持。

四、數字鄉村建設差異化發展的化解路徑

上文通過對數字鄉村建設內容的四個重要維度進行比對分析，發現政府對于當前數字鄉村建設的重要性是不可替代的。在現今社會主義市場經濟體制下的中國，政府主導型的數字鄉村建設模式更適應廣大鄉村建設條件。為更好化解縣域數字鄉村建設差異化發展問題，本部分將從因選擇不同發展模式所導致的差異化與因未起步或起步晚所導致的差異化等兩個角度來探索數字鄉村建設差異化發展的化解路徑。

（一）因選擇不同發展模式所導致的差異化問題化解路徑

1.穩定原有建設成果，轉變政府指導思想

因選擇企業組織主導型發展模式而導致差異化發展的政府應積極轉變政府指導思想、突出認識政府在數字鄉村建設中的重要作用。同時政府需積極與企業組織協商，穩定原有模式基礎之上發展起來的成就。在原有建設成就基礎上，轉變政府指導思想，突出自身作用。

2.變革發展模式，充分發揮政府作用

政府需要積極變革發展模式，推動由政府提供政策，企業來搭建框架、主導布局的發展模式轉變為政府搭建框架，根據政府的布局來吸納社會力量合作的發展模式。在變革發展模式中，充分解放政府，發揮政府在數字鄉村建設中的規劃布局、制度規章設計、引導組織合作方面的關鍵性作用。

(二）因未起步或起步晚所導致的差異化問題化解路徑

1.充分發揮政府布局規范與引導作用

縣域政府要做好數字鄉村建設上層設計，加大制度、機制的完善和創新，推動有關標準的制定和實施，加快推進農村地區基礎設施建設，構建育才引才用才政策體系，為企業、高校、科研院所的進入營造良好的生態環境；鄉鎮政府應將國家大政方針與本地區農業農村特色有效結合，做好鄉鎮數字鄉村整體規劃，推動落實信息公開和共享機制，全力推進數字鄉村建設；村組織應積極配合，全力做好數據的提供和對接，加大基層宣傳，充分調動廣大農民參與數字鄉村建設。

2.加強基層黨建，推動數字鄉村建設

鄉村基層黨建是鄉村振興的重中之重，是政府推動數字鄉村建設的前提條件。應該加強宣傳教育力度，提升和強化基層黨員自身思想意識。多學習黨中央重要方針、講話，領會中央在鄉村發展方面的指導思想，并將基本的思路貫徹在數字鄉村建設中，并予以落實。因地制宜，結合各村實際，進行不同形式和內容的教育、培訓活動，將農村基層黨員在數字鄉村建設中的帶頭作用發揮出來。

3.注重數字鄉村文化建設

注重數字鄉村文化建設，提升村民綜合素質，是實現鄉村振興、推動數字鄉村的重要內容。加強對鄉村文化宣傳與教育培訓，積極引導村民參與，豐富村民的精神生活。同時，數字文化宣傳與培訓的內容和形式要多元化、接地氣，要讓村民能懂、能學。

4.打造現代化治理體系與治理模式、提升現代化治理能力

玉山縣以建設全域數字治理試驗區為契機，落實開展智慧農業指揮大廳與數字鄉村“城市大腦”建設，依托地理信息系統、大數據技術構建鄉村治理數字化平臺，整合歸集涉農數據，實時監測農村生產、生活、生態情況，為實現數字鄉村建設精準化提供數字化引擎。可以說，沒有現代化治理體系、治理模式的打造，玉山縣政府的作用是無法充分在數字鄉村建設中發揮出來的。而這也是數字鄉村建設需把握的關鍵—提升數字鄉村經營管理能力，打造集信息綜合展示、行業場景應用、條線業務監管、數據應用服務于一體的綜合管理服務信息平臺，進行全局化治理。

5.協調引導社會組織力量，聚焦鄉村公共服務

服務既是過程又是發展的歸屬。協調市場中企業組織等社會力量，發揮企業組織在互聯網建設與農業信息化方面的核心帶動作用，鼓勵傳統農業企業數字化、智能化轉型，引導推動企業加大應用技術的開發，以聚焦鄉村公共服務，推動企業新科技、新技術運用于基層服務，對于數字化鄉村發展、人民幸福生活具有重要意義。

五、結語

近年來，在技術與政策的支持下，全國各地數字鄉村建設如火如荼。鄉村信息基礎設施迅速推進，農村電商不斷迭代，以物聯網、大數據、云計算、區塊鏈等為代表的新一代信息技術在鄉村建設中不斷得到應用。正是在這樣一個經濟發展新常態的時代背景下，我國正面臨著發展數字經濟的歷史機遇，如何利用好數字經濟賦予傳統農業的發展機遇，積極建設好數字鄉村，是未來鄉村振興發展過程中亟需解決的問題。同時目前我國整個數字鄉村行業處于起步階段，即將步入高速發展期，伴隨智慧城市向縣域下沉，各縣域政府成為數字鄉村的推動主體。因此，我國目前數字建設的發展問題又可說是縣域政府亟待解決的問題。

對于目前數字鄉村建設的發展問題，主要表現在數字鄉村建設差異化發展。而這也是本文一直在試圖解決的問題。本文通過選取與以往研究不同的政府與社會力量協調看待分析結構，突出政府作用視角，探索出了差異化發展的可能性化解路徑。對于因選擇不同發展模式所導致的差異化問題化解路徑，縣域政府在穩定原有建設成果基礎之上，轉變政府指導思想，變革發展模式，充分發揮政府作用。對于因未起步或起步晚所導致的差異化問題化解路徑，縣域政府可從充分發揮政府布局規范與引導作用、加強基層黨建、注重數字鄉村文化建設、打造現代化治理體系與治理模式、提升現代化治理能力、協調引導社會組織力量、聚焦鄉村公共服務等方面措施入手。

最后，數字鄉村的建設是一個艱辛且漫長的過程，需要持續地努力才能取得最終的成功。基于政府作用視角下的數字鄉村建設研究同樣如此。所以，在以期本文能激起讀者對政府作用在數字鄉村建設中的重要性方面的認識、幫助當前中國數字鄉村建設發展的同時，希望學術界有更多學者專家對此進行研究與完善。

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