新時期國土規劃的任務、問題及對策探述

陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司 馬騫宇，賀偉

優化國土規劃方案，做好國土資源開發保護工作方能有效發揮國土資源應有的價值。然而，從整體結構來看，當前國土規劃工作尚且存在多方面的問題，主要問題包括國土規劃法律尚未健全，規劃理念難以適應國土規劃可持續發展，國土規劃調控功能趨于弱化，國土規劃民眾參與度偏低等。本文將簡單介紹國土規劃的基本任務，系統論述國土規劃工作中的現存問題，并分層淺談解決對策。

一、新時期背景下的國土規劃任務

國土規劃是針對國土資源開發、配置、管理和使用活動擬定一套完整的政策，制定綜合性部署方案，以便于后期活動有據可依，使工作方法更為合理。在新時期背景下，國土規劃工作會對國土資源開發利用與建設管理等工作制定綜合性空間布局，協調好國土規劃活動與其他資源、社會經濟、國民生活與生態環境的關系，將國土規劃工作和各項產業結構布局調整相融合，不斷提高國土資源利用價值。新時期背景下的國土規劃具有五大基本特征：第一，國土規劃具有連貫性、持續性和循環性。第二，在國土規劃執行過程中，工作人員會制定最佳具體可行的方案。第三，國土規劃工作具有層次性，有總體規劃、功能性規劃和地方綜合規劃之分。第四，國土規劃是一個完整的系統。第五，國土規劃屬于一個學習過程，在規劃方案實施過程中，工作人員會對該方案進行不斷完善與科學修訂。

二、國土規劃工作現存問題

（一）國土規劃法律尚未健全

與美國、日本等發達國家相比，中國目前所推行的國土規劃法律法規還須待健全。雖然國家也頒布了一系列相關法律，卻難以適應新時期的變化。簡而言之，在21世紀，國內外經濟環境和政治環境均有所變化，全球化對中國的發展影響極為顯著，國土資源開發利用矛盾、發展瓶頸和保護工作不容忽視，然而，當前法律法規尚不能解決這些問題，難以滿足發展用地需求。舉例而言，在全球化背景下，外企來中國投資發展必然需要建設用地，這就很容易引發用地矛盾，如果法律不能及時處理，必然影響中國經濟的發展。

（二）規劃理念難以適應國土規劃可持續發展

起初，國土規劃工作主要是結合中國經濟發展，卻忽視了土地資源開發利用工作對生態環境的影響，難免存在污染問題。進入21世紀后，國土資源規劃工作有了顯著的環保效果。然而，從整體上講，融入深度尚且不足，規劃理念與環保、文化建設、公共服務建設、其他資源保護工作和公益事業的聯系不是非常緊密，不利于提高國土資源開發效益。

（三）國土規劃調控功能趨于弱化

據調查了解，國內各地土地資源開發利用瓶頸化問題顯著，而國土規劃調控功能明顯不足。舉例而言，有不少農田被征用于房地產開發建設，耕地面積驟減，給農業經濟發展帶來不容小覷的挑戰，而土地規劃調控工作卻很難解決這一問題。

（四）國土規劃民眾參與度偏低

在國內部分市縣區域，國土規劃工作完全是由政府決定，人民群眾通常不參與該項工作，規劃人員在制定規劃方案的過程中也不會了解群眾的心聲與建議，這樣很容易導致最終的規劃方案缺乏民眾支持，也難免會引起糾紛。

三、解決對策

（一）健全國土規劃法律機制

在新時期背景下，做好國土規劃工作，理應順應城市化建設發展目標，不斷完善相關法律體系，使國土規劃工作有法可依。在具體立法過程中，應著重做好三項基本工作：第一，正確認知立法工作的重要意義，確保相關法律法規能夠對土地規劃工作各部門（包括土地局、測繪部門、城建部門等）進行合法約束與有效管理，使合法的土地資源開發與配置方案能得以落實，禁止非法買賣土地。第二，大力推進土地規劃管理制度步入法治化，為土地保護工作與開發利用工作提供法律保障，確保法律文獻能夠保護區域土地權益。第三，構建聽證制度，確保土地規劃形成統一決策之后，再依照對應合同規定來進行，同時，要確保合同的合法性。另外，應積極借鑒美國、德國、日本等發達國家國土規劃管理先進經驗，汲取優質法律因素，對中國國土規劃法律文獻進行完善。

（二）創新國土規劃理念

促進國土規劃工作的可持續發展，必須正視新時期的土地開發利用問題，結合各行業的發展，協調土地規劃工作與環保、民生、經濟發展、公益事業發展與文化發展的關系，大力創新國土規劃理念，將綠色環保理念和人本主義觀念深度融合于國土規劃理念之中，使國土規劃工作更具科學性、環保性、發展性與人文性。應堅持科學的國土規劃原則，以此確保國土規劃工作的順利開展。目前，國家已針對土地規劃工作制定了七項基本原則：

第一，可持續發展原則。該原則要求工作人員在開展土地規劃工作、執行土地資源開發利用與管理計劃以及落實土地規劃方案的過程中應堅持可持續發展原則，不斷完善土地管理制度，優化土地資源經營管理體系，將土地經營承包確權證書、土地資源使用證書、土地承包合同文件、土地規劃證書作為工作參考基礎，努力實現土地資源開發利用、配置與規劃建設的可持續發展。

第二，尊重歷史，堅持法治原則。該原則要求工作人員在執行土地規劃工作的過程中應認真參考《土地管理法》《物權法》和《房地產管理法》等法律文獻，依法開展土地確權與登記頒證工作。同時，在工作過程中，應尊重歷史，即遵循原有的產權歸屬關系和承包關系，如果發現實際狀況和賬面內容不一致，就要再次認真核實與調查，將現狀和歷史因素對比結合，統籌兼顧，全面核實后方能進行科學調整與準確等級，切忌非法調整和非法征用土地。

第三，堅持因地制宜和民主協商原則。國內土地類型不盡相同，因而，不能采取同一種方法對所有土地進行統一規劃，必須采取因地制宜方針，根據實際需要采用最細致的針對性規范方案，對方案內容進行細化。與此同時，土地規劃工作并非由政府或者某一組織獨立完成，而是要發揮人民群眾的力量，開展民主協商活動，鼓勵民眾積極參與土地規劃工作。

第四，發揮政府引導作用，檢查市場運作原則。在市場經濟背景下，處理好土地規劃工作，協調該項工作與社會經濟發展和國民生活以及自然生態環境保護工作關系，確保規劃工作的合法性與明確性，必須充分發揮政府的引導作用，由政府頒布引導性政策，做好業務指導工作，發揮監督職能，引導工作人員完善土地規劃管理機制，培養良好的市場主體，完善相關制度，順應市場經濟發展趨勢，按照規律探究合理的國土資源配置方案，以此推進國土規劃工作市場化和資本化。

第五，堅持實效性原則和求真務實精神。工作人員應立足于國土資源規劃目標，處理好穩定與發展的關系，堅持實效性原則，秉承求真務實精神，分清工作重點，采取先易后難方針分步開展國土資源規劃工作，處理好輕重緩急問題，根據實際情況率先突破關鍵環節和重點工作領域。

第六，堅持勇于創新和試點先行原則。中國國土面積廣闊，整個國土規劃工作難度高，因此，要試點先行開展規劃工作，勇于創新，以此總結成熟的經驗，并予以推廣。第七，堅持統籌兼顧原則。國土規劃工作覆蓋范圍廣，涉及到了多項細節，存在大量的重點工作，為了處理好細節問題，做好各項工作，則必須堅持統籌兼顧原則，促進各部門與人民群眾的有機協作。

（三）完善國土規劃調控功能

國家政府應重視優化國土規劃調控功能，在規劃工作中，不能只重視土地資源開發規劃，而是要兼顧各種資源，像環境資源、礦產資源、農業資源、林地資源等，將這些資源規劃一并納入土地規劃中。與此同時，規劃人員要做好土地勘測工作，加強土地資源開發利用準入管理，優化國土空間布局，努力提高土地資源綜合利用價值，使國土規劃能夠服務于城鄉一體化建設、社會經濟發展、環境保護與交通建設等各項工作。另外，要注意科學緩解國土規劃工作中的各種矛盾，解決土地資源過度開發利用問題，確保國土規劃的合理性。

（四）提高國土規劃公眾參與度

在國土規劃工作中，政府應密切聯系人民群眾，鼓勵群眾勇于提出個人見解，貢獻智慧，以便結合群眾意見不斷改善國土規劃方案。需要注意的是，公眾參與并非形式主義，而是一種有序的計劃方案，由政府部門、土地開發單位和人民群眾交互完成，群眾參與國土規劃決策工作有助于緩解群眾自身和政府以及土地開發單位的矛盾，減少沖突。在正式制定和執行土地規劃方案之前，政府應事先和當地民眾進行溝通，說明規劃主旨與目標，征求群眾的意見，并將群眾建議納入規劃方案中。在信息時代，公眾參與國土規劃決策的方式呈現出多樣化，有走訪反饋、群眾交流會、微信交流與平臺留言等，政府和土地開發單位應集思廣益，尊重民眾的心聲，將群眾意見反饋于國土規劃決策之中。

四、結束語

綜上所述，在新時期背景下，做好國土規劃工作，理應順應城市化建設發展目標，不斷完善相關法律體系，使國土規劃工作有法可依。其次，應正視新時期的土地開發利用問題，大力創新國土規劃理念，深度融合綠色環保理念和人本主義觀念，使土地規劃工作科學化、持續化與環保化。再次，應著重優化國土規劃調控功能，緩解土地規劃工作中的各種矛盾。另外，在執行國土規劃工作中，政府和土地開發單位應重視加強與人民群眾的聯系，尊重群眾意見，不斷提高國土規劃工作的公眾性。