鄉鎮生態環境保護的執法困境與探索路徑研究

西北政法大學刑事法學院 吳杰禧

一、緒論

（一）研究背景與研究意義

1.研究背景

近年來，黨和國家高度重視生態環境建設，而針對廣大農村地區，國家在推進鄉村振興的同時，還專門提出了農村生態宜居的總要求。2021年4月29日，全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《法案》）。《法案》提到要加強鄉村生態保護，改善鄉村生態環境。但我國農村環境問題依然非常嚴峻：在生活層面，由于部分農村的基礎設施和垃圾處理技術比較陳舊，部分垃圾沒有經過處理就直接排放到自然環境中，引發土壤、空氣等污染；在生產層面，化肥、農藥、畜禽排泄物等對水與土壤造成污染。

此外，在中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）中，文件就已專門提出要積極推進基層綜合行政執法改革，其反映了鄉鎮執法改革的三大傾向：鼓勵整合資源，鄉鎮集中執法；鼓勵權力下沉，鄉鎮單獨執法；鼓勵加強建設，推進鄉鎮執法機構與執法隊伍建設。

2.研究意義

鄉鎮生態環境執法是一個需要理論與經驗不斷交互融合的過程。從理論階梯扶級而上，研究鄉鎮生態環境保護的執法問題有利于完善新時代中國特色社會主義基礎治理經驗，構建鄉鎮政府機構設置新機制，推進鄉鎮執法法治化，從而提高國家治理現代化水平。

而在現實層面上，求索政府下放和行使執法權的權力邊界，對清晰鄉鎮政府職能、規范鄉鎮執法權配置、加強鄉鎮生態環境保護執法隊伍建設有重要意義。同時，在這個脫貧攻堅向鄉村振興平穩過度的歷史時期，對鄉鎮生態環境保護的執法研究還有利于使發展成果更廣泛地惠及廣大群眾，營造農村環境新樣貌，增加群眾獲得感、幸福感。

二、我國鄉鎮生態環境保護的執法困境

（一）鄉鎮政府職能運行不暢

職能定位是執法權力配置的基礎。而我國鄉鎮政府在生態環境保護職能的運行上主要存在兩方面問題：第一，鄉鎮政府相關職能定位有待明晰。“在行政法上，職權法定是行政權力的規則性控制的核心內容。”目前，我國學者對鄉鎮政府生態環境建設的研究多集中于如何提升治理能力，而對該領域鄉鎮政府職能的配置研究不足。雖然目前對鄉鎮政府職能設置的規定多元豐富，但內容寬泛模糊，且缺乏統一規范，本質上反映了鄉鎮政府職能定位不夠明確、清晰的問題。在生態保護領域，黨的相關會議中明確指出：生態環境保護是政府的重要職責之一，而在《地方組織法》中，卻沒有規定鄉鎮政府在環境和資源保護領域的職能。雖然公報不能成為鄉鎮執法的法律依據，但二者的沖突也在一定程度上反映了鄉鎮需承擔的現實責任與暫無法律依據之間的矛盾，體現了鄉鎮相關職能定位不清的問題。第二，上下級政府相關職責存在同質化。從《地方組織法》第五十九條的規定可見，只有縣級以上政府具備在環境和資源保護、城鄉建設事業、民族事業三大領域進行行政管理的職能，鄉鎮政府不具備相關職能。而在現實權力運行中，由于鄉鎮是我國行政管理體制的最基礎層級，直接面向社會，故環境保護事務上級往往交由下級，權責結構有待優化。

（二）鄉鎮政府執法依據暫缺

盡管鄉鎮根據實際情況可能會進行部分生態環境保護執法活動，但鄉鎮政府行使執法權卻沒有充分的法律依據，目前法律尚未確立鄉鎮政府作為執法主體的資格。以行政處罰權為例，《行政處罰法》第二十條規定只有縣級以上職能部門才有行政處罰權，但在現實操作中鄉鎮政府往往相對集中行使執法權。執法權的相對集中行使，實質就是“執法權的轉讓”，原權力部門將若干集中行使的執法權整合，一并轉移給其中一個職能部門統一行使。《實施意見》中允許鄉鎮政府相對集中行使處罰權，但行使該權的前提應是行政機關本身是合法授權的執法機關。另外在現實情況中，地方性法規等低位階規范性文件往往會在單行法中通過立法下放進一步規定鄉鎮政府權限，而鄉鎮政府也往往會依據此類法律展開生態環境保護的執法活動。但此類低位階法是否在法律授權上具有正當性，此類授權是否屬于與上位法抵觸的無效授權，問題仍有待討論。

（三）鄉鎮政府執法能力受限

鄉鎮執法隊伍受實際情況影響，在人員數量和專業知識上仍存短板。在人員數量上，強鎮擴權下鄉鎮管理的范疇與職能擴大，但鄉鎮相關執法人員卻沒有同步擴展，原來的數量已難以滿足繁重的現實需求。在專業知識掌握上，一方面錄考的公務員往往非法科專業出身，在環境保護等領域科學知識儲備較少，其他專業領域的人員在執法中面對的新問題，對他們多領域知識調動、融合提出了較高要求；另一方面，據調查，長期留任鄉鎮的執法人員往往在鄉村治理經驗上有獨到見解，而執法過程的法律和環境保護專業知識應用欠佳。

三、我國鄉鎮生態環境保護的執法探索

（一）優化鄉鎮政府相關職能配置

第一，厘清鄉鎮政府生態環境保護職能定位。由于《地方組織法》中規定只有縣級以上政府才擁有環境和資源保護領域的行政管理職能，但是環境的整體治理往往數量繁瑣、問題多樣且與人民群眾日常生活息息相關，而鄉鎮政府機動性強，具有地域和配置的天然優勢。因此筆者建議對《地方組織法》第六十一條第二款進行修改，賦予鄉鎮政府環境和資源保護職能。

第二，明晰鄉鎮與上級政府之間的權責。首先加強權力下沉，上級政府在委托授權鄉鎮政府處理環境保護等相關事務時，充分考慮鄉鎮的獨特特色，適當下放行政權力，增加鄉鎮政府的能動性與積極性。其次要完善鄉鎮政府的權責清單，在清單中明確規定鄉鎮政府在履行環境保護職能時的范圍、權限，同時構筑防止權力濫用的籠子。

（二）完善鄉鎮政府執法法律依據

首先，在單行法律法規和規章中對鄉鎮政府的執法權進行劃定。各地省人大、政府在不超越上位法授權的同時，對鄉鎮執法權的權限、要求、程序、內容等作出詳細要求。另外如果面臨法律位階的沖突，則應至少同位階法律對其規定。

其次，在《行政處罰法》中刪除對鄉鎮政府除非經法律、行政法規規定否則不得行使行政處罰權的限制。目前各地通常采用地方性規范文件來彌補鄉鎮政府的執法缺陷，但法律效力正當性仍有待商榷。直接從源頭放松對行政處罰權的限制，有利于降低立法工作難度，促使鄉鎮更好地行使執法權。當然放松處罰權限制不意味著將該權全盤下放鄉鎮，而是在合理限制和規定下，增加鄉鎮生態環境保護的執法效能與力度。

（三）提高鄉鎮政府執法能力

第一，提高執法隊伍能力。在人員流動上，按照“減縣補鄉”的要求，將原本縣級政府機構中具有法律知識的部分人員調劑到鄉鎮，在精簡原本縣級政府結構的同時，提高基層政府執法能力和專業水平。在專業知識培養、人員編制的具體制定環節，增加面試、筆試等專業知識技能考核，并且定期開展法律與環境保護知識培訓，實現人員能力持續提升。

第二，加大執法機構補貼。環境保護職能的下移導致鄉鎮政府在原本的權責壓力下，還要面臨人、財、物的多重困難。要提高鄉鎮政府生態環境保護的執法能力，需要優化鄉鎮執法機構的財政資源配置，加大對機構的投入，構建鄉鎮高效現代化執法機構。

四、結語

近年來，黨和國家高度重視生態環境治理和鄉村生態宜居問題。2021年4月29日通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確提出要加強鄉村生態保護，改善鄉村生態環境。鄉鎮政府作為政權體系最基礎層級，在貫徹黨和國家決策上具有舉足輕重的作用。但現實中，鄉鎮政府在強鎮擴權改革中權責不斷增加，而包括生態環境保護在內的諸多職能卻存在法律缺失和執法權力正當性不足等問題。本文通過探索鄉鎮政府生態環境保護的背景、意義、執法困境、解決路徑等，進行了宏觀的挖掘和分析，希望能推動鄉鎮職能和執法權配置改革，從而助推鄉村振興戰略縱深發展，使新時代發展成果更廣泛地惠及人民群眾。

注釋

①習近平.《習近平談治國理政》[M].北京:外文出版社,2014:210-211.

②孫笑俠.《法律對行政的控制—現代行政法的法理解釋》[M].濟南:山東人民出版社,1999:190.

③朱光磊,張志紅.《“職責同構”批判》[J].北京大學學報（哲學社會科學版）,2015,42(1):101-112.

④孔繁華.授權抑或委托:行政處罰"委托"條款之重新解讀[J].政治與法律,2018(4):67-80.