對中央與地方政府財政事權與支出責任劃分問題的思考
——基于分級分稅預算管理體制視域

河南大學經(jīng)濟學院 郭明君

一、引言

財政事權與支出責任之間的劃分是實現(xiàn)科學、規(guī)范、高效的政府間關系的重要組成部分。長期以來，中央與地方、地方各級政府的權責劃分一直是社會廣泛關注的熱點問題。經(jīng)過幾十年的探索，我國中央與地方財權劃分和支出責任劃分的制度框架已初步建立，但在運行過程中仍存在不明確、不合理、不規(guī)范等問題，導致基層財政困難、地區(qū)間公共產(chǎn)品供給差異較大等現(xiàn)象叢生。國務院等有關部門對此問題高度重視,積極探索央地財權事權和支出責任劃分問題的最優(yōu)解。

二、我國中央與地方政府財政事權與支出責任劃分的演變

（一）劃分改革的歷史背景

中華人民共和國成立之初，在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制下，地方政府的收支由中央統(tǒng)一調(diào)節(jié)，這大大降低了地方政府增收節(jié)支的積極性。改革開放后,雖然“分灶吃飯”的包干制度很好地解決了地方積極性不足的問題,但中央財政收入在國內(nèi)GDP中所占的比重卻逐漸下降。1994年，中國實施了分稅制改革，基本解決了當時地方收入的不確定性問題。然而，隨著社會支出比重的迅速上升，地方支出的不可預測性所帶來的壓力也在不斷加大。2016年全面實施“營改增”的過程中，采取增值稅五五分成的過渡性措施并沒有改變其對地方財政的削弱作用。再加上地方事權并沒有隨之削弱，央地政府的財政事權和支出責任一直處于不相匹配的狀態(tài)。

（二）新時代下劃分改革的發(fā)展走向

政府間財政關系涉及許多方面，但概括起來主要由財力、財權、事權和支出責任四個要素構成，我國財政體制改革的歷史就是這四個要素不斷結合變化的歷史。如何對央地間財政事權和支出責任進行合理明確的劃分一直是財稅體制改革中一塊難啃的“硬骨頭”，建立一套與之相適應的制度也是近年來我國財政體制改革的重要方向。隨著問題的演變，改革路徑也在不斷進行調(diào)整。在實行“一級政府一級預算”分級分稅預算管理體制的今天，“優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財政關系，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”成為了新時代財政體制改革的明確要求，也是我國落實建立現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革總體部署的深度延展，充分發(fā)揮財政作為國家治理基礎和重要支柱的職能作用也不斷被放在更高的高度上。

三、我國中央與地方政府財政事權與支出責任劃分現(xiàn)存問題

（一）存在的主要制度問題

（1）事權劃分不清，事權下放過多。一方面，政府事權存在越位、缺位的情況，政府與市場之間沒有明確的界限。一是市場機制沒有發(fā)揮好其應有的資源配置作用；二是政府對其應承擔的基本公共服務提供不夠。另一方面，政府間事權錯位。一是中央和地方事權錯位,央地事權的重疊使得對財政事權合理歸屬的判斷更加困難;二是地方各級政府事權錯位，省、市、縣三級政府間事權劃分不規(guī)范，造成職責模糊、相互擠占、互留缺口和無從問責等現(xiàn)象，大大降低了行政運行的效率，而且在很大程度上影響了經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。（2）支出責任劃分不合理，支出責任過度上移。1994年實行分稅制改革后，規(guī)模較大且較穩(wěn)定的稅種被統(tǒng)一歸類為中央稅或央地共享稅，其余小而雜、稅源分散零散的稅種留給地方政府。隨后，大部分財政收入轉(zhuǎn)移到中央政府，地方稅收的比例急劇下降。這種做法也被地方各級政府所模仿，最終在全國范圍內(nèi)形成了層層向上集中的收入分配格局，隨之而來的是支出責任的同步上移。分稅制改革有效改變了國家財力過于分散的局面，將更多的財力從地方收歸中央，顯著增強了中央財政的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，但改革過程中出現(xiàn)的地方權力和支出責任倒置也為行政體制運行帶來了“跑部錢進”、寅吃卯糧、亂收費等麻煩。（3）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，權力和財力難以匹配。為了解決央地財政收支不匹配的情況，中央通過大量轉(zhuǎn)移支付資金補貼地方財力。然而，我國尚不完善的轉(zhuǎn)移支付制度對政府間事權和支出責任不平等劃分的調(diào)節(jié)作用十分有限：一是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模低，難以滿足地方財政需求；二是專項撥款比例偏高，仍存在“多頭管理”現(xiàn)象，一些地方還需予以配套,加重了地方財政困難；三是專項轉(zhuǎn)移支付發(fā)放遲緩，且分配層次多，難以及時實現(xiàn)效益最大化，同時也缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，甚至出現(xiàn)了部分資金被擠占或挪用的情況；四是省級以下轉(zhuǎn)移支付制度體系建設落后，還存在資金分配不合理、管理不規(guī)范及政策不透明等現(xiàn)象。

（二）引發(fā)的主要經(jīng)濟社會問題

（1）地方政府嚴重依賴“土地財政”。土地作為地方政府控制范圍內(nèi)的重要資源，在得到合理利用的情況下可以為地方政府帶來一筆可觀的壟斷收入，其作用路徑是“貸款—低價征地—基礎設施開發(fā)—土地增值—出售土地以收回資金—還款”，這種模式在繁榮的土地市場中可以實現(xiàn)永續(xù)循環(huán)。然而，近年來地方政府的土地財政迅速膨脹，土地財政依賴癥越來越嚴重。資料顯示，全國土地流轉(zhuǎn)收入從1995年的400多億元飆升至2016年的3.76萬億元，增幅超過90倍。土地出讓收入顯然已成為地方財政收入的重要來源，部分地區(qū)對土地的財政依賴度甚至超過了50%。雖然土地出讓收入可以彌補財力緊張的地方政府的大量收支缺口，但也出現(xiàn)了“土地尋租”、社會資源和資金浪費、地方政府財力穩(wěn)定性下降等一系列社會問題。（2）地方政府債務規(guī)模居高不下。1994年我國實行分稅制改革后，地方政府有限的財力越來越難以滿足日益增長的支出需求。為了維持政府財政的正常運行，同時實現(xiàn)地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府不得不走上通過舉債來謀發(fā)展的道路。近年來，地方債規(guī)模增長迅猛。2016年，共發(fā)行地方債60458.40億元，同比增長98.69%，其中新發(fā)行地方債為11698.4億元，而置換債券為48760億元，超過了地方債總規(guī)模的八成。雖然置換債券有利于緩解地方政府的短期償債壓力，但從長期來看，這種壓力只能得到暫時性延緩而并非永久性消除，這種情況下實現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展自然也不具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。此外,每年新債券的發(fā)行也推動著待還款額迅速增加,債務總規(guī)模逐年擴大，地方財政“赤字率”的攀升、企業(yè)“三角債”風險的加大、宏觀經(jīng)濟調(diào)控受到干擾等問題隨之出現(xiàn)。

四、我國中央與地方政府財政事權與支出責任劃分完善建議

（一）科學界定中央與地方的事權

厘清中央與地方各級政府的職能及定位，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍以及行政管理原則合理劃分財政事權，將部分執(zhí)行權上劃的同時下劃一些決策權；允許省以下地方政府以地方立法的形式明確其政府間的事權劃分，盡量減少上面決策下面執(zhí)行的事項，將決策權和執(zhí)行權劃歸同一級政府。根據(jù)各級政府財政支出責任對其收入進行合理劃分，再通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)劑上下級的財力余缺，最終實現(xiàn)財力和事權相匹配、事權與能力相適應。

（二）合理配置中央與地方的財力

綜合考慮我國中央與地方各級政府對事權和支出責任的具體情況，本著在保障中央履行職能的同時培育地方可用財力的原則，根據(jù)稅種屬性特征，將收入周期性變動較大、稅基分布不平衡、流動性大、易于轉(zhuǎn)嫁的稅種劃分為中央稅，將具有其他區(qū)域性特征顯著且不直接影響宏觀經(jīng)濟運行的稅種歸為地方稅，盡量減少央地共享稅，切實增加社會各階層的收入規(guī)模，充分調(diào)動其積極性。

（三）協(xié)同推進相關配套制度改革

事權支出的責任劃分改革涉及政府與市場、中央與地方的關系，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個領域，是一項極其復雜的系統(tǒng)性工程，并非是任何一個機構或部門可以單獨實現(xiàn)的。因此，這一改革的有效推進，不僅在于體制改革、簡政放權、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化服務、創(chuàng)新管理等行政體制改革的相互銜接，同時還要與醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育等改革相結合，形成協(xié)同并進的統(tǒng)籌改革局面。

（四）實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付制度的法制化和規(guī)范化

加快建立科學完善的財政轉(zhuǎn)移支出制度，首先，對轉(zhuǎn)移支付模式進行調(diào)整，合理利用橫向轉(zhuǎn)移與縱向轉(zhuǎn)移雙刃劍；其次，進一步明確轉(zhuǎn)移支付目標，統(tǒng)籌兼顧貧困地區(qū)補貼和富裕地區(qū)獎勵；再次，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結構，壓縮特定項目轉(zhuǎn)移支付比例，完善一般性轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，加強對轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)督指導，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付作為彌補地方財力分配不足的工具這一特殊作用，實現(xiàn)二次分配效率與公平的兼顧。

（五）加快國庫單一賬戶制度等法治化規(guī)范化體系建設

進一步加大改革相關配套法律法規(guī)體系建設力度，逐條細化央地專有事權、共同事權與對應支出責任劃分等事項；進一步完善《預算法實施條例》等法規(guī)制度，明確國庫在劃分改革過程中的監(jiān)督地位，切實發(fā)揮國庫在改革中的橋梁紐帶作用；積極推動建立真正意義上的國庫單一賬戶，并由其對支付的全部收入、支出業(yè)務進行統(tǒng)一核算，確保對預算資金的集中管理和全程監(jiān)控，以期更好地實現(xiàn)各級政府權、責、利相統(tǒng)一。