健全體制機制提升高校建設工程管理審計效能

陳少炎 李健

一、建設工程管理審計概念

建設工程管理審計是指對建設工程業務活動及其內部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。該定義囊括了三個要點，即管理審計的對象、目標及方法。管理審計對象是建設工程，管理審計的目標是合法、合規、合理，管理審計的方法是對建設工程業務活動等過程進行確認和評價。周和生在《建設項目管理審計》一書中將管理審計定義為“審計部門依據國家及部門制定的規律法規、技術標準等，運用現代管理審計思想、技術和方法對工程項目建設全過程的管理、技術經濟活動等進行監督和評價，并發表審計意見，從而促進項目各參建部門各司其職，共同規范管理，控制造價，提高投資效益和管理水平的審計業務活動”。通過對建設工程管理審計概念的理解不難發現，隨著今后高校開展建設工程審計涉及的審計覆蓋面和深度不斷加大，管理審計將成為一種全新的現代審計方式。

二、高校開展建設工程管理審計的意義

1.響應上級號召

改革開放以來，我國經濟長期保持高水平增長，國家綜合實力大幅提升，人民生活水平得到了明顯改善，社會各項事業取得了長足進步。當前我國正處于社會轉型時期，為堅持國家治理現代化進程，國家在很多方面進行了大的變革。2015年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，文件中提出要“著眼依法獨立行使審計監督權，創新體制機制，加強和改進新形勢下的審計工作，強化審計隊伍建設，不斷提升審計能力和水平，更好服務于經濟社會持續健康發展”，教育部2016年印發了《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，要求各直屬高校加強建設工程管理審計工作。為此，高校開展建設工程管理審計是積極響應國家及上級部門意見精神的號召，進一步提升高校基本建設工程管理水平的現實需要。

2.實際工作需要

鑒于審計人員是以獨立的身份和視角對被審計單位及事項進行監督和評價，并不參與到具體的工程管理實施工作，審計人員有時會被視為一個“雙手叉腰站著指揮”的形象，致使被審計單位和人員對審計工作的誤解。當前高校工程審計工作存在著兩種情形，一種是審計部門較為強勢，被審計單位的審計事項均依照審計單位意見執行，導致被審計單位工作人員對自己本職工作積極性和主動性不足，對審計部門的意見和建議存在“依賴”心理，出現了“凡事找審計”的心態；另外一種是被審計單位較為強勢，不嚴格履行工程管理過程中審計部門提出的審計意見，被審計單位未設置有效的內控制度或內控制度管理流于形式，審計部門職能極度弱化。開展工程審計適宜的做法應該是：在高校及各部門單位內部控制制度健全情形下，針對被審計單位及審計事項，從由審計發現指出問題并提出解決方案轉變為被審計單位依據內控制度和相關管理辦法對照工作中存在的問題，自我發現自行整改，審計部門則回歸本職工作，主要負責監督、評價。結合當前高校開展工程審計工作的現狀，開展建設工程管理審計是全面提升內部審計工作的新思路和新創舉，是進一步強化審計監督職能的外在表現形式，從根本上有利于高校加強內部控制和管理監督，能切實起到“標本兼治”的效果，從以往的“他控”變為“自控”，強化被審計單位的自我管控意識。

三、關于開展高校建設工程管理審計工作的建議

1.努力創造良好的內部審計實施環境

領導重視是內部審計開展的前提條件，內審機構是在本單位的主要負責人的直接領導下開展工作，向其負責并報告工作。為此開展內審工作離不開單位負責人的重視和支持。首先應積極營造審計工作氛圍和設置正確的宣傳導向，使被審計單位和人員充分認識到審計工作的重要性和必要性；其次要適當拔高或突出審計工作定位，校領導班子應組織定期聽取審計工作匯報，對審計中發現的重大問題提出整改要求；另外，應加強同被審計單位之間的溝通交流，扭轉被審計單位的觀念，使被審計單位認識到審計單位與被審計單位的目標是一致的，都是為了規范管理行為、提升管理效益、維護學校利益，這樣才能避免審計人員孤軍奮戰，使審計工作開展更加順利。

2.建立健全內部控制體系相關制度

內部控制是為了維護單位利益以及實現既定的管理目標從而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序及方法。學校層面和下屬各部門均應建立內控體系，制定部門管理制度，各部門在進行業務操作時可對照相關管理制度進行自我檢查評價，自我糾正，而不是出現問題等待審計部門介入后進行糾正處理；就建設工程而言，如工程項目立項階段，學校層面必須嚴格執行“三重一大”決策辦法；在工程招投標階段，學校招投標部門應嚴格參照國家招投標相關法規執行，并設置國家公開招標限額下的工程項目招投標管理辦法，從而規范限額下的工程項目招標工作；審計部門依據國家及部門相關法規及內控制度要求進行審計，針對審計過程中發現的問題提出審計意見和建議，做出審計結論，紀委及組織部門則參考審計結論對被審計單位及個人做出適當評價，切實發揮內部審計的作用。

3.提升內部審計隊伍專業化水平

目前，高校開展內部審計工作主要涉及到三類人員：內部審計人員、被審計人員、中介機構工作人員。從開展審計工作的主體而言，主要應加強內部審計人員以及中介機構工作人員的執業能力建設。對內部審計工作人員，應著重加強專業技能培訓，提高綜合能力素質，做到 “打鐵還需自身硬”，要沉下身子到現場、到具體的審計事項中去發現問題，解決問題；同時在內部職稱評聘及崗位晉升上應對審計人員予以適當傾斜，避免出現審計人員在開展審計工作時瞻前顧后，擔心遭受被審計單位或相關人員的“打擊報復”。對中介機構工作人員而言，要求中介機構應具備較高的服務質量水平且公司內部應具備完善的管理機制，做到執業人員自覺維護和遵守相關從業準則，降低審計風險。

4.突出并抓牢建設工程管理審計重點

教育部2016年印發的《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》提出對建設工程審計的全覆蓋，包括對不同來源的建設資金，建設工程各階段的管理業務活動等均在管理審計覆蓋范圍內，該意見同時提出各高校應結合本校實際情況，有重點統籌推進建設工程管理審計全覆蓋。如何突出管理審計重點，文章認為應牢牢抓住工程造價控制這根貫穿建設項目全過程始終的主線，對建設工程造價影響較大的業務及管理環節均應納入當前管理審計工作范疇，重點包括八個業務及管理環節：投資評審、建筑方案及施工圖設計質量、招標工程量清單及控制價審計、施工合同審計、工程變更及簽證管理、工程進度款審核、暫估價材料及設備價格的審簽、工程結算審計。以上八個關鍵節點基本包含了工程項目建設各階段對工程造價影響較大的關鍵環節，將這些關鍵環節納入當前工程管理審計工作范疇，并制定有效審計對策，則基本能實現建設工程管理審計的目標。