生態環境損害修復政府先行支出費用追償

蘇州大學 陸望

一、問題的提出——以常外毒地案為例

（一）案情介紹

2018年底江蘇省高院公開宣判常外毒地案二審判決，本案是工業場地污染引發的環境污染民事公益訴訟案件，三被告在生產過程中對某地塊造成嚴重污染，被告廠址搬遷后，常州市政府開展了污染治理，經修復該地塊修復后已達到作為公共綠地的標準，但防控修復體系仍將持續到2036年以后以保證該地塊和周邊敏感人群環境健康安全，原告請求判決被告承擔政府支出的修復費用。

（二）爭議焦點反映出的制度問題

法院的裁判嚴格執行了法律規定，但同時也反映出相關制度的缺失。判決中明確說明，政府組織實施風險管控和污染修復的行為與排污企業承擔環境侵權責任并無沖突，但法院認為，不能通過環境公益訴訟代替政府主張已經支出的修復費用。環境公益訴訟的目的在于保護社會公共環境利益，在本案中主要體現為修復受污染的環境以及控制污染擴散的風險，地方政府支出的修復費用是否由污染者承擔與保護環境公共利益沒有直接關系，故而不能成為環境公益訴訟討論的對象。

在實踐中不乏這樣的問題，為維護公共利益，地方政府先行支出了一筆治污資金，根據污染者負擔的原則，這筆費用理應由污染者承擔，但出于地區本位、追求經濟發展甚至權力尋租等各種因素的考量，地方政府往往不會向排污企業主張這筆治污費用。在這樣的情況下，筆者的觀點與判決一致，認為環保組織和檢察機關雖能在環境民事公益訴訟中主張由排污企業承擔生態環境損害責任，但并不能要求排污企業承擔政府已經先行支付的治污費用。這是因為就國家權力配置而言，應當由環境行政主導環境公共利益的保護，環境民事公益訴訟的過度強化，容易導致司法權超越其職權范圍，對行政權造成不當干涉，最終損害行政權與司法權之間的分工與平衡。但如果政府無正當理由放棄主張這筆費用，不僅有悖損害擔責原則，同時也損害了公共利益，此時如何保證該筆費用得到追償呢？

二、追償方案的制定與可行性分析

政府先行支出的治污資金包括兩部分，一部分針對污染，是為清除污染和修復的費用；另一部分針對生態環境損害救濟，是為無法修復情形下的生態環境功能永久性損害造成的損失、生態環境修復期間服務功能的損失，以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。為了解決上述生態環境損害政府先行支出費用的追償的問題，促進政府依法運用行政強制手段、積極啟動生態環境損害賠償制度、追究排污企業的生態環境損害責任，下面將根據費用類型為這筆費用分別制定追償方案，并探究其可行性。

（一）清除污染和修復的費用——代履行

環境行政執法的手段有兩種，分別是行政命令和代履行。根據《行政強制法》以及各污染防治單行法的規定，環境保護主管部門可以作出責令行為人限期治理或恢復的行政命令；在違法者拒絕治理或者沒有治理能力的情況下適用代履行的強制執行方式，指定具備治理能力的人代為治理，所需費用由違法者承擔。問題中涉及政府先行支出的費用中清除污染和修復的部分，應當適用代履行的規定進而追償。

然而，《行政強制法》僅規定代履行的費用由違法者承擔，沒有明確費用收繳的方式、費用追償的保障措施等細節，環境代履行的費用往往十分高昂，如果不解決代履行費用的問題，明確誰來墊付這筆費用以及如何保障這筆費用得到追償的相關規定，不僅會導致政府墊付代履行費用后得不到追償，進而有悖于污染者負擔原則，甚至可能導致行政機關不依法實施代履行措施，最終損害公共利益。

（二）生態環境損害救濟費用——索賠制度

問題中涉及的費用除了清除污染和修復的部分外，還包括以下幾部分不能為行政強制措施救濟的費用需要另辟他徑：第一，期間損害，行政命令僅包含基本修復，不能要求補償修復期間服務功能的損失；第二，在無法修復的情況下，行政命令不能要求污染者承擔生態環境功能永久性損害造成的損失，只能由國家公權力統籌安排實施其他間接彌補的措施；第三，調查取證是修復的前提，但花費之高昂甚至超過修復費用，應由造成生態環境損害的當事人承擔。

2018年出臺的《生態環境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度，上述費用可適用此制度追償。然而，缺乏司法監督可能導致地方政府不積極啟動該制度。官方解讀認為該制度“是彌補制度缺失的需要……在自然資源受到損害后，現有制度中缺乏具體索賠主體的規定”，也就是說，政府索賠權是基于所有權的一種侵權損害賠償請求權，并非履行環境保護監督管理職責的行為，因而不能成為司法監督的對象。另外，根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》，政府“可以作為原告提起生態環境損害賠償訴訟”，也就是說政府有權利選擇是否提起訴訟，不提起也是合法的。

三、保障政府先行支出費用得到追償的建議

筆者認為，以上兩個方案的問題都可以通過重新厘定生態環境損害賠償制度的定位來解決。如果將政府的生態環境損害賠償行為定性為政府履行環境保護職責的行為，是政府行政執法手段的延伸，不僅可以解決司法監督的問題，同時還能通過生態環境損害賠償金制度為代履行提供資金保證。

（一）厘定生態環境損害賠償制度的定位

關于生態環境損害賠償制度的定位，一種觀點主張政府索賠權以自然資源國家所有權為請求權基礎，遵循侵權責任法中損害擔責的私益訴訟路徑，該說法存在邏輯漏洞。首先，自然資源要素只是整個生態環境的一部分，不包括所有的環境要素，如大氣、水流等公共物品，對這類環境要素造成的生態環境損害無法以自然資源國家所有權為請求權基礎提起訴訟。其次，國家享有所有權的同時，也肩負著通過國家權力更好地管理、利用和保護自然資源的義務，將自然資源國家所有權等同于物權法上的所有權，允許政府任意處分，有悖制度設計的初衷。

另一種觀點認為政府索賠權的正當性來源于國家環境保護義務，本文支持這種觀點。《環境保護法》規定政府“對本行政區域內的環境質量負責”，政府索賠是在采取保護環境、改善環境質量的措施，是政府環境行政的延伸。如第二章中所說，現行以政府環境行政監管手段為主導的環境法制體系存在救濟不充分的情況，此處不再贅述。構建該制度是為了彌補體系缺失，在任何場合都不能夠也不應當取代原本的行政主導模式，應作為環境監管的兜底機制，在符合條件時啟動，此種定位更為契合現行制度。

（二）與定位相符的制度設計

1.完善代履行費用追償法律規定

有學者提出，為解決代履行的費用問題，可以立法設立專門的代履行基金。受此啟發，本文認為，可以利用生態環境損害賠償金制度解決代履行的費用支出和追償問題。綜合各地立法實踐，地方政府普遍采用設立財政專戶的方式，其資金來源一般包括磋商和訴訟中獲得的賠償金和財政撥款等，由行政機關或司法機關對資金進行管理使用。未來，在構建生態環境損害賠償金制度時，可以將代履行費用支出納入生態環境損害賠償金的范圍，并通過生態環境損害賠償制度進行追償。此舉不僅能保證污染者承擔責任，也可減輕地方財政的負擔，即使在污染者暫時無法繳納代履行費用的情況下，環境代履行也不會因為其費用高昂而無法順利完成。

2.允許檢察機關進行司法監督

生態環境損害賠償制度是政府行政執法手段的兜底和延伸，此點應當在法律規定中明確：啟動生態環境損害賠償制度，是行政機關在生態環境損害案件中，追究企業生態環境損害責任的行政手段，適用于行政機關追償生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失、生態環境損害賠償調查鑒定評估等合理費用以及代履行費用。也就是說，傳統的行政命令手段不足以完全救濟的場合下，為履行生態環境與資源保護的職責，政府有義務啟動該制度。這樣的規定并不會減損政府利用該制度進行生態環境損害救濟的權力，也不會改變政府在磋商與訴訟程序中與污染者相對的平等主體關系，而是通過更加精細化的制度設計，實現對政府環境行政的有效制衡。如果政府無正當理由不啟動生態環境損害賠償制度、放棄追償先行支出費用，則構成行政不作為，根據憲法和法律的授權，檢察機關有權對此進行司法監督。