大興國際機場建設國際航空貨運樞紐的路徑研究

北京市社會科學院 孫莉

一、引言

在新經濟背景下，國際航空貨運樞紐作為重要戰略性基礎設施，是提升城市能級和核心競爭力、實現國內國際“雙循環”經濟格局的重要載體，也是首都新一輪高水平對外開放的重要試驗地。目前，大興國際機場正處于建設國際航空貨運樞紐的關鍵起步階段，重大公共衛生事件的發生對國際航空貨運的影響較大。在此背景下，本文以診斷大興國際機場在建設國際航空貨運樞紐中的關鍵問題為切入點，進一步提出建設國際航空貨運樞紐的建設路徑，以期促進首都“雙樞紐”貨運高質量發展。

二、大興國際機場現狀條件分析

（1）現狀條件。北京大興國際機場位于永定河北岸，北京市大興區和河北省廊坊市廣陽區之間。距離北京市天安門廣場直線距離46公里，距首都機場直線距離67公里，距天津機場85公里，距石家莊機場197公里，距雄安新區55公里。北京大興國際機場貨運區位于北京大興國際機場東北側，與綜保區隔河而望，機場大道穿行其間；距離航站樓1.8公里，緊鄰北一跑道。總占地面積198公頃，東西長2160米，南北寬1120米。設有24個全貨機機位，共分為4組，每組包括5個E類機位、1個F類機位。2025年貨郵吞吐量200萬噸，遠期400萬噸。在整體規劃上包括“8+1”功能區，包括：國內貨運區、國際貨運區、國內貨代區、國際貨代區、國內快件區、國際快件區、員工服務區、海關查驗區以及綜保區。大興機場貨運區總建筑面積約為80萬平米，現已建成約40萬㎡，分別是東航國際、國內庫；南航國際、國內庫；機場國際、國內庫；以及海關查驗中心和綜合業務樓。（2）整體運營情況。隨著近期三批次轉場工作陸續完成，各主要航司積極入駐，大興機場已正式邁入快速上量的發展期。2020年1月下旬突如其來的重大公共衛生事件，對大興機場整體運營沖擊很大，加之國家陸續采取了削減國內航班、嚴控國際航線等措施，大興機場2020年的運營難度陡增。大興機場的航空客運業務量開始出現斷崖式下降，并連續3個月在低位徘徊。國際航線發展受到嚴重制約，機場主要運營和經營指標波動明顯，航空收入大幅減少，運營壓力持續增大。2020年上半年，大興機場共保障航班起降2.8萬架次（年度計劃完成率13%），旅客吞吐量283.5萬人次（年度計劃完成率10%），貨郵吞吐量1.6萬噸（年度計劃完成率3%）。

三、大興國際機場航空貨運樞紐建設中存在的主要問題

（1）航權、航時和航線資源受到制約，與國際航空貨運樞紐的高連通性要求不相適應。航權方面受到市場不平衡和政策限制的雙重制約。由于存在航權交換不平衡、基地航空公司不足、航權技術落后以及政策規制等問題，導致大興國際機場的通航聯運業務開展不足。貨運時刻資源緊張無法形成有效的航班。民航局《貨郵飛行航班時刻配置政策》對北京樞紐近五年沒有新增貨班時刻。大興國際機場作為北京空港型國家物流樞紐的增量部分，受資源深度飽和和重大公共衛生事件的影響，至今機場貨機仍未開通。2020年3月份以后，大興機場國際口岸暫時關閉，國際貨運業務暫停，國際貨郵占比僅為7.3%，但在國際口岸關閉之前，大興國際機場國際貨郵占比曾達到32.2%。

（2）航空貨運產業生態發育尚不完善，與全球航空貨運樞紐高效率協作的要求不相適應。航空業務端的市場參與主體不充分。社會化大物流以及專業投資、運營、網絡等國際化主體的參與還比較缺乏，依托資本紐帶和業務耦合形成的產業生態鏈不夠成熟，航空貨運細分市場（如快件、跨境電商、郵件、冷鏈、國際中轉以及貴重品、危險品等）的供給側提升面臨較大瓶頸。核心運營主體仍存在體制機制問題。首都機場集團公司貨運發展辦公室（貨運發展事業部）作為北京航空貨運樞紐建設的核心參與主體，目前采取的是分公司管理體制，在自主決策力、市場響應能力、決策流程等方面仍有待提升。信息化智能化技術與航空貨運深度融合不夠。相比于國內龍頭速遞公司陸運產品通過數字化已經普遍實現“全生命周期可視可控”，航空公司貨運產品的全鏈路信息管控能力較低，各個環節仍缺乏數據聯通，路徑優化、數字沉淀、結算支付等各項工作均無法實現。

（3）綜合管制環境存在薄弱環節，與國際航空貨運樞紐便利化服務的要求不相適應。行業管制導致航空市場有效競爭的局面尚未形成。國內外航空公司進入北京市場的門檻過高，在審批跨地區航線存在很多制約條件，基地航空公司在充分利用航權資源改善國際航線網絡方面受到很大局限。海關監管效能有待進一步提升。航空口岸監管區的業務不能在綜保區內完成，綜保區的業務需要轉運至口岸監管區后才可離境，通關流程和監管庫之間的流轉和調撥手續十分繁瑣。大興機場綜保區與機場口岸區的直通空側貨運操作區仍未開通，仍需要與機場方面加強協調。

（4）航空貨運補貼力度不足，與國內跨境電商競爭態勢不相適應。跨境電商成為航空貨運發展的新增長業態。2019年，我國跨境電商交易額占全國外貿的40%左右。相較于其他城市圍繞跨境電商航空貨運出臺了一系列補貼政策，北京在航空貨運方面補貼力度不足。杭州、鄭州等紛紛制定出口包機政策補貼。此外，鄭州在貨運航班航線補助、市場開拓獎勵、機場使用費減免等方面制定了20條優惠政策。

四、建設國際航空貨運樞紐的路徑

（一）建立協調機制，提高自由貿易試驗區第五航權開放等重要航空資源配置效能

首先，要積極爭取北京新增貨班的時刻表，出臺郵貨飛行航班時刻表分配辦法、夜間貨運航線不占貨機時刻資源等管理辦法。其次，在自貿試驗區開放第五航權的基礎上，推進第六航權的開放，將第五、第六航權作為推動樞紐發展基地航空國際中轉和外航本場中轉的關鍵。推動RECP和CAI等雙邊協定中增加大興國際機場貨運航點，織密國際貨運網絡，將大興國際機場作為我國與主要國家雙邊協定貨運第五航權指定航點。

（二）促進深度融合，培育以航空物流為特色的產業集群

首先，推進航空貨運業務結構化延伸，形成以供應鏈中心為主的航空物流產業。加快建設以高端物流中心為代表的冷藏貨物集散中心、生鮮食品、醫藥冷鏈專業運輸基地，打造全球醫藥商品港、國際生鮮北方“產地直達”集散消費中心。依托北京自貿試驗區政策，探索建立對醫藥冷鏈產品的“已知托運人”試點、對生鮮食品的保稅貿易和通關檢疫的“綠色通道”。通過與大興區、北京市及津冀區域產業聯動，建立國家級的疫苗中心、奔馳寶馬等高端原裝汽車配件中心、紅十字會北方應急中心、醫療器械醫藥廠商跨國配送中心等。增強各類新型物流的分揀和通關處理能力，避免新業務供應鏈的流失。

其次，根植于綜保區、自貿區和臨空經濟區，促進航空貨物就地轉化，形成以高端制造、會議會展、保稅等相關的航空產業。積極利用“雙自貿區”的政策優勢，開展航材保稅、航空器材包修轉包修理業務等。充分利用文化藝術品、珠寶等貨值高的航空貨運產品，進行展示展覽、拍賣交易、鑒定評估、金融保險等跨境文化藝術品貿易產業。借助北京打造“雙樞紐”契機，適時籌辦世界航線發展大會、國際航空貨運會議、國際貨代聯合大會、服貿會航空業分論壇等具有國際影響力的、與航空有關的活動，提升大興機場國際航空貨運樞紐的形象。

（三）完善產業生態，做強航空貨運樞紐的核心運營主體

加快實施首都機場集團公司貨運發展辦公室（貨運發展事業部）的公司化改革。借鑒上海上港集團、東航物流等企業的改革經驗，在清核資產、厘清業務邊界的基礎上，對機場集團貨運發展事業部實施更進一步地公司化改革，賦予其獨立法人地位。結合探索實施國有企業混合所有制改革的要求，選擇相關合作伙伴開展股權合作，實施員工持股等機制創新，形成有效的激勵與動力機制。培育、引進具有全球影響力的物流龍頭企業，建立更具國際競爭力的貨代企業聯盟。積極吸引DHL、UPS、Fedx國際貨運集成商入駐大興國際機場自貿區。積極與WCA(國際貨代聯盟)建立聯系，推動在大興國際機場建立北京貨代企業聯盟，提升貨運代理服務能力。利用大興臨空經濟區數字貿易試驗區的平臺優勢，鼓勵航空貨運行業和企業進行產業體系融合和數字化驅動，培育具備國際競爭力的綜合航空物流企業，確保國際供應鏈的安全。

（四）創新貨運監管模式，實現“三區”與機場監管一體化

對標國際最高標準、最好水平，建立協同、高效的空港管理體系與流程，推動航空貨運監管服務便利化。探索大興區、臨空經濟區、自由貿易試驗區、綜合保稅區、機場海關功能的整合，形成海關檢查與機場安檢兩道“關卡”合二為一。積極促進監管模式創新，參照上海等地的經驗，推動機場口岸“單一窗口”和空運物流信息化建設。推進港區信息化、智能化建設，提升港區集疏運、生產作業、倉儲物流、監管服務的信息全面感知和智能互聯能力，提升區域通關效率和監管水平。

（五）支持航空物流運營商，參與國際貨運樞紐建設

建設聚焦國際、輻射國內、國際一流的國家郵政處理中心。加強與區域物流樞紐公司和國際知名物流企業的合作，與上海機場形成錯位競爭，推動Fedex、UPS等其他國際物流企業在大興建立國際轉運中心，構建起空空、空地、線上線下三網一體的復合型國際國內貨運網絡。支持京東、順豐等國內主要貨運公司在大興國際機場開展航空快件國際中轉集拼業務，支持國內貨運公司與國內航司貨運部門的整合。

（六）出臺扶植航空貨運政策，激活航空貨運與“三區”聯動

鼓勵航空公司開展全貨機業務。對于在大興機場開通國際全貨運航班的企業，根據航班航線和貨運量予以補貼。對旨在“促進航空貨運、中轉貨運量增長”的企業，根據中轉聯運的貨運量予以補貼。支持在大興機場設立航空貨運區域總部的企業，給予財政補貼或者稅費減免。針對航空貨物能夠就地生產轉化的企業，在企業稅收、個人所得稅、租金減免等方面出臺相應的政策。