風(fēng)險(xiǎn)韌性治理視角下的網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣食品安全治理

◎ 陳招希

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)

隨著“互聯(lián)網(wǎng)＋”行業(yè)的興起及其帶來(lái)的便利性，互聯(lián)網(wǎng)公司發(fā)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的前景，紛紛投入資金占領(lǐng)市場(chǎng)。2003年至2012年，我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”餐飲平臺(tái)大量涌現(xiàn)，該時(shí)期出現(xiàn)了大量網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)，“點(diǎn)我吧”“零號(hào)線”“到家美食匯”等“互聯(lián)網(wǎng)＋”餐飲企業(yè)相繼成立。據(jù)國(guó)家信息中心數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)外賣市場(chǎng)規(guī)模為3 012.944 億，2021年我國(guó)外賣市場(chǎng)規(guī)模達(dá)1 萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)50.23%，該年外賣市場(chǎng)規(guī)模約占全國(guó)餐飲業(yè)收入比重21.4%。2017年我國(guó)外賣用戶規(guī)模約為3.43 億，截至2021年12月，外賣用戶數(shù)量達(dá)5.44 億（同比增長(zhǎng)30.14%）[1]。從以上數(shù)據(jù)可知，網(wǎng)絡(luò)訂餐深刻影響著國(guó)人的生活，已然成為人們?nèi)粘Ｉ铍y以分開的一部分。

伴隨網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)訂餐用戶的增加，餐飲安全問題逐漸暴露在人們的視野，相關(guān)部門加大了對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管。2018年，最高人民檢察院檢察公益訴訟典型案例中含有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣的案例——北京市海淀區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)食品安全公益訴訟案。北京市海淀區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)地位于海淀區(qū)的美團(tuán)外賣、百度外賣、百度糯米等網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)上，入駐平臺(tái)商家在提供網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)方面存在違法行為，主要表現(xiàn)為違反我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，餐飲服務(wù)提供者缺乏經(jīng)營(yíng)許可證、實(shí)體經(jīng)營(yíng)門店信息不真實(shí)、未公示法規(guī)要求公示的信息。總體而言，網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在商家入駐、外賣生產(chǎn)、外賣配送和消費(fèi)售后4 個(gè)環(huán)節(jié)。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)新時(shí)期所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)治理國(guó)際組織與風(fēng)險(xiǎn)治理研究領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者提出韌性治理理論進(jìn)行回應(yīng)并取得一定效果。因此，本文從風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理視角分析我國(guó)網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)治理存在的問題，并為網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管提供更加有效的應(yīng)對(duì)之策，更好的保障人們的食品安全。

2 我國(guó)網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)治理存在的問題

2.1 治理理念缺乏韌性

①治理理念滯后，未能有效應(yīng)對(duì)新興網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)自興起以來(lái)，在發(fā)展初期缺乏政策法規(guī)監(jiān)管的背景下，該行業(yè)中許多第三方平臺(tái)運(yùn)用價(jià)格優(yōu)惠以及補(bǔ)貼手段搶占客戶市場(chǎng)，降低商家準(zhǔn)入門檻甚至幫助不合規(guī)的商家入駐平臺(tái)經(jīng)營(yíng)。②傳統(tǒng)“命令—控制”型監(jiān)管理念仍對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管具有影響，這類監(jiān)管理念監(jiān)管手段主要以各種懲罰機(jī)制為主，缺乏正向激勵(lì)手段，使得被監(jiān)管主體缺乏參與網(wǎng)絡(luò)餐飲治理的熱情，平臺(tái)與商家自律意識(shí)普遍缺乏。③監(jiān)管部門對(duì)社會(huì)監(jiān)管力量的關(guān)注和運(yùn)用程度不足，未能充分發(fā)揮社會(huì)組織、企業(yè)以及公民對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管功能，難以形成協(xié)同共治的多元治理格局[2]。

2.2 治理制度韌性不足

2.2.1 正式制度韌性不足

①我國(guó)與網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全有關(guān)的法規(guī)，主要是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的義務(wù)和違規(guī)處罰規(guī)定，未能制定細(xì)致的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)餐飲生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸全過程的法規(guī)，難以全面系統(tǒng)地防控網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)[3]。②網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂。網(wǎng)絡(luò)餐飲不同于傳統(tǒng)餐飲，在一次性餐具、餐飲包裝、配送箱、配送時(shí)長(zhǎng)等方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)未建立，相關(guān)監(jiān)管部門難以對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督，從而增加了網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)[4]。③執(zhí)法模式不夠先進(jìn)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)效果不佳，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效果[5]。④執(zhí)法手段單一。網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管部門執(zhí)法手段以負(fù)面懲罰為主，缺乏正向激勵(lì)手段，不可避免地對(duì)商家造成利益損失，影響了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，使得網(wǎng)絡(luò)餐飲市場(chǎng)主體對(duì)政府監(jiān)管產(chǎn)生抵觸、反抗心理，難以獲得更佳的監(jiān)管效能[6]。

2.2.2 治理文化韌性不足

①平臺(tái)自律意識(shí)不強(qiáng)。平臺(tái)作為追求利益的私人企業(yè)，在未形成自律意識(shí)的局面下，放松了對(duì)商家的監(jiān)管。②社會(huì)文化建設(shè)程度低。社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)餐飲協(xié)會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全治理的意識(shí)不強(qiáng)，其自身能力不足且缺乏參與治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[7]。③消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)劣質(zhì)外賣維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。很多網(wǎng)絡(luò)訂餐消費(fèi)者購(gòu)買餐飲后沒有索要發(fā)票等票據(jù)的習(xí)慣，出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，不少消費(fèi)者選擇放棄維權(quán)，這導(dǎo)致一些不合規(guī)的商家更加肆意妄為[8]。

2.3 治理主體韌性不足

2.3.1 政府部門監(jiān)管效能不佳

政府監(jiān)管部門在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管不同領(lǐng)域發(fā)揮著自身監(jiān)管職能，各個(gè)監(jiān)管主體之間內(nèi)耗嚴(yán)重[9]。我國(guó)基層部門在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管方面仍存在業(yè)務(wù)銜接不暢的現(xiàn)象，協(xié)同合作意愿不強(qiáng)，監(jiān)管效果不佳[10]。

2.3.2 社會(huì)主體力量運(yùn)用不足

①平臺(tái)與商家之間存在利益關(guān)系不利于平臺(tái)履行對(duì)商家監(jiān)管的義務(wù)。同時(shí)，平臺(tái)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)搶占外賣市場(chǎng)，導(dǎo)致平臺(tái)放松了對(duì)商家的監(jiān)管。所以，外賣平臺(tái)為了自身利益最大化往往不能按規(guī)定履行法規(guī)賦予的對(duì)平臺(tái)賣家的監(jiān)管義務(wù)和責(zé)任[11]。②社會(huì)組織參與不夠，社會(huì)力量納入監(jiān)管主體中的機(jī)制不完善。③消費(fèi)者參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高。消費(fèi)者參與治理外賣行業(yè)的渠道不暢通，參與成本高收益小，基于理性經(jīng)濟(jì)人，消費(fèi)者經(jīng)常以消極態(tài)度參與外賣風(fēng)險(xiǎn)治理，導(dǎo)致許多外賣食品安全問題被忽視[12]。

3 基于韌性治理的網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全治理路徑

3.1 塑造韌性治理理念

①引入組織學(xué)習(xí)理念。通過組織學(xué)習(xí)進(jìn)一步明晰網(wǎng)絡(luò)餐飲發(fā)展過程及其產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因。對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，探究風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)機(jī)制與應(yīng)對(duì)模式，建立該行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)庫(kù)，在發(fā)生類似風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能從中汲取經(jīng)驗(yàn)及時(shí)應(yīng)對(duì)，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不利影響。同時(shí)，將網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)視為提升治理效能的機(jī)會(huì)，面對(duì)未發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及其可能帶來(lái)的影響，應(yīng)制定系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案，準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的人力、物力、財(cái)力等資源，將未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害降到最低。②在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全領(lǐng)域引入利益激勵(lì)治理理念，改善“懲罰—控制”型的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。充分發(fā)掘治理對(duì)象的激勵(lì)動(dòng)因，綜合運(yùn)用多種激勵(lì)工具，緩解政府治理資源的不足，激發(fā)政府部門以外主體參與治理的積極性。③在風(fēng)險(xiǎn)治理中引入?yún)f(xié)同共治的理念。政府部門適當(dāng)向社會(huì)主體授權(quán)賦能，引導(dǎo)社會(huì)主體參與網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，為其營(yíng)造更加暢通的參與治理的渠道。

3.2 完善韌性治理制度

3.2.1 提升正式制度韌性

（1）制定系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)餐飲法規(guī)，全面規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行與網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全有關(guān)的法規(guī)，主要對(duì)外賣平臺(tái)義務(wù)、平臺(tái)與商家違規(guī)處罰予以規(guī)定。雖然含有餐飲制作、存儲(chǔ)以及配送相關(guān)法規(guī)，但不夠細(xì)致。因此，立法機(jī)關(guān)需要全面細(xì)致地對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充更新，對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲安全全過程的法規(guī)進(jìn)行完善。

（2）激勵(lì)與懲罰相結(jié)合，雙向規(guī)制網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)質(zhì)高效的制度不僅能夠?yàn)槊總€(gè)人提供充分的制度激勵(lì)，而且能夠?yàn)槊總€(gè)人提供行為選擇制度約束條件，從而構(gòu)建起權(quán)益激勵(lì)和責(zé)任處罰的有效均衡機(jī)制[13]。因此，一方面需要加大對(duì)餐飲平臺(tái)違規(guī)的處罰力度，起到威懾作用。另一方面對(duì)餐飲平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)餐飲商家提供正向激勵(lì)，促進(jìn)它們遵守法規(guī)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的積極性，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

（3）完善網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為防控網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)提供基準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)制作標(biāo)準(zhǔn)、餐飲配送標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品經(jīng)營(yíng)各個(gè)階段安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，進(jìn)一步明確該行業(yè)不可逾越的底線。網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的目標(biāo)是保障網(wǎng)絡(luò)餐飲從制作到消費(fèi)者食用全過程的食品安全，網(wǎng)絡(luò)餐飲安全標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該由市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2.2 培養(yǎng)韌性治理文化

（1）培養(yǎng)行業(yè)自律意識(shí)，形成行業(yè)內(nèi)自主防控網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)的文化。法律法規(guī)明確了網(wǎng)絡(luò)餐飲第三方平臺(tái)監(jiān)管的義務(wù)與商家的責(zé)任，但是在利益的驅(qū)使下，平臺(tái)與入駐商家總是忽略了自身的責(zé)任。因此，為保障網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全，外賣平臺(tái)作為協(xié)助政府監(jiān)管的重要主體，應(yīng)該培育自我監(jiān)管的文化，提升責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)履行法定義務(wù)，通過制定準(zhǔn)入審查、實(shí)施信用評(píng)級(jí)管理、建立外賣商家激勵(lì)懲處機(jī)制等平臺(tái)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)商家全過程的監(jiān)管。同時(shí)，平臺(tái)與商家自身要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，將企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)與保障民眾食品安全目標(biāo)結(jié)合，積極主動(dòng)承擔(dān)防控網(wǎng)絡(luò)餐飲風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

（2）消費(fèi)者增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)者是網(wǎng)絡(luò)餐飲的直接消費(fèi)對(duì)象，在市場(chǎng)中處于信息最不利的地位，網(wǎng)絡(luò)餐飲安全風(fēng)險(xiǎn)直接影響到消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)和人身安全，應(yīng)該要維護(hù)好自身合法權(quán)益。一方面，消費(fèi)者可以學(xué)習(xí)法規(guī)，通過協(xié)商、仲裁、行政裁決等手段維護(hù)自身合法利益。另一方面，消費(fèi)者可以通過利用現(xiàn)代交流媒介和媒體以及行業(yè)協(xié)會(huì)和公益組織，借助社會(huì)力量幫助自身維護(hù)其合法利益。

3.3 構(gòu)建韌性治理主體

3.3.1 明確政府角色定位

①構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)餐飲多元主體治理格局的前提要明確政府在治理過程中的角色定位，明晰政府監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)。網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管部門應(yīng)優(yōu)化政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合各部門監(jiān)管力量，形成監(jiān)管合力。各部門要明確各自分工，加強(qiáng)部門間聯(lián)動(dòng)，通力合作，共同推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管取得實(shí)效。②政府部門應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管中扮演主導(dǎo)角色，在制定監(jiān)管制度、監(jiān)管任務(wù)分配等方面發(fā)揮主要作用，為日常監(jiān)督工作提供指引。③政府應(yīng)依靠自身優(yōu)勢(shì)整合監(jiān)管資源，為各類監(jiān)管主體參與治理搭建平臺(tái)，提供更多便捷的參與方式，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)同共贏的局面。

3.3.2 發(fā)揮社會(huì)主體功能

傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管控模式已經(jīng)不適用應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲安全新風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)改變以往以政府為中心的治理模式，向社會(huì)治理主體增權(quán)賦能，建立政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織、專家、公眾等多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理力量。①落實(shí)第三方平臺(tái)的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)第三方平臺(tái)與監(jiān)管部門的溝通合作。美團(tuán)外賣、餓了么等第三方平臺(tái)，應(yīng)履行法規(guī)賦予它們的監(jiān)管義務(wù)，做到“落實(shí)五個(gè)責(zé)任，做到五個(gè)確?！?。②網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極參與協(xié)同治理，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下制定科學(xué)行業(yè)準(zhǔn)則。鼓勵(lì)以優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡(luò)餐飲商家為標(biāo)桿，參與制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)。協(xié)會(huì)可以探索建立入駐餐飲服務(wù)提供者黑名單制度，形成行業(yè)內(nèi)部規(guī)制。③引導(dǎo)商戶、外賣配送員、消費(fèi)者參與行業(yè)治理。暢通人們參與外賣治理的渠道，建立更加便利的參與機(jī)制。運(yùn)用激勵(lì)手段獎(jiǎng)勵(lì)積極參與網(wǎng)絡(luò)餐飲治理的消費(fèi)者，提高他們參與的積極性。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用進(jìn)一步發(fā)展，外賣成為人們生活不可缺少的一部分，它給人們生活帶來(lái)便捷的同時(shí)也產(chǎn)生了食品安全問題。這些問題與傳統(tǒng)食品安全問題的產(chǎn)生路徑不同，因此不能將治理傳統(tǒng)食品安全的手段運(yùn)用到外賣食品安全治理中。基于此，從風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理視角出發(fā)，分析得出外賣食品安全治理存在治理理念韌性不足、治理制度韌性不足、治理主體韌性不足等方面的問題。針對(duì)這些問題，提出塑造韌性治理理念、完善韌性治理制度、構(gòu)建韌性治理主體對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)。